I OZ 3/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt: I SA/Wa 1187/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg Miasta M. i Skarbu Państwa – Starosty M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt: I SA/Wa 1187/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2021 r., nr [...], którą Minister uchylił w części decyzję Wojewody M. znak: [...] z dnia 24 lipca 2019 r. i stwierdził, że część majątku ziemskiego pod nazwą M. stanowiąca zespół pałacowo-parkowy nie podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na skutek wydania decyzji ustalającej niepodpadanie nieruchomości określonych w punkcie 1 i 5 zaskarżonej decyzji Ministra pod dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Sądu, skoro podstawą nabycia prawa własności nieruchomości przez Miasto była decyzja komunalizacyjna, to ewentualne skutki prawnorzeczowe wywołać może dopiero decyzja usuwająca z obrotu decyzję komunalizacyjną. Decyzja ustalająca niepodpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej nie pozbawia decyzji komunalizacyjnej mocy obowiązującej ani nie powoduje automatycznie jej wyeliminowania z obrotu, stąd też wniosek Miasta M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie wywołuje bowiem bezpośrednio skutków prawnorzeczowych opisywanych przez skarżące Miasto we wniosku. Dodatkowo Sąd powołał pogląd Sądu Najwyższego z uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, zgodnie z którym, jeżeli decyzja komunalizacyjna została wydana i jest ostateczna, to dopóki nie zostanie uchylona przez właściwy organ administracyjny, sąd cywilny nie jest władny kwestionować prawa własności gminy. W zażaleniu na powyższe postanowienie Miasto M. podniosło, że zaskarżona decyzja wywołuje skutek w postaci związania organów i sądów powszechnych w zakresie zawartego w niej rozstrzygnięcia, a w związku z tym skarżący nie będzie mógł skutecznie żądać pominięcia jej jako dowodu w innych postępowaniach, co przesądza o tym, że bezpośrednim skutkiem jest możliwość zmiany stanu własnościowego oraz pozbawienie skarżącego posiadania nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem przed jego zakończeniem, co wypełnia przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, wynikające z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podniesiono, że nie powoływano się na automatyczne skutki prawnorzeczowe, lecz wskazywano, że decyzja ta "otwiera drogę" do wywołania skutków prawnorzeczowych, a więc zmian w księdze wieczystej i przejścia posiadania. Zdaniem skarżącego, sam fakt, że nieodwracalne skutki prawne w zakresie sfery własnościowej i szkoda nie zaistnieją automatycznie nie przesądza o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W zażaleniu wskazano także, że Sąd w sposób nieuzasadniony odstąpił od praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw, prawidłowe bowiem było stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela tych poglądów prezentowanych w orzecznictwie, według których z uwagi na potencjalne skutki cywilnoprawne decyzji deklaratoryjnej zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie reformy rolnej. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy przede wszystkim aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, jak również aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. W związku z tym przyjmuje się w orzecznictwie, że co do zasady decyzja o charakterze deklaratoryjnym, nie nosi powyżej wskazanych cech, z którymi można wiązać skutki wykonalności decyzji (postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OZ 38/16; postanowienia NSA z dnia 10 listopada 2015 r., I OZ 1457/15). Wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy przy uwzględnieniu deklaratoryjnego charakteru decyzji wykazane zostanie zaistnienie realnych, konkretnych i bezpośrednich (a nie jedynie potencjalnych) jej następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Nie ulega wątpliwości, że wyeliminowanie orzeczenia we wskazanym trybie następuje ze skutkiem ex tunc i stwarza byłym właścicielom możliwość podjęcia działań zmierzających do przywrócenia im praw rzeczowych do spornych nieruchomości, jednak możliwość ewentualnych kroków prawnych, jakie mogą podjąć uprawnieni w związku z decyzją objętą niniejszym postępowaniem, nie stanowi o konieczności wstrzymania wykonania decyzji, skoro nie powoduje ona bezpośrednio znacznej szkody ani nieodwracalnych skutków prawnych. Nie mógł zasługiwać na akceptację argument, mający uzasadniać wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, że ostateczna decyzja administracyjna wywołuje skutek w postaci związania organów i sądów powszechnych w zakresie zawartego w niej rozstrzygnięcia (a w związku z tym skarżący nie będzie mógł skutecznie żądać pominięcia jej jako dowodu w innych postępowaniach), taki skutek rodzi bowiem każda ostateczna decyzja administracyjna. Hipotetycznie wskazane "inne postępowania", które mogą się w przyszłości toczyć, nie stanowią przesłanki, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Miał także rację Sąd I instancji, że wskazywane we wniosku skutki mogą nastąpić w przypadku eliminacji decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego, nie są natomiast związane immanentnie z zaskarżoną decyzją. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.