I OZ 335/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta Miejskiego Policji w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt VIII SO/Wa 20/15 o wymierzeniu Komendantowi Miejskiemu Policji w R. grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych i zasądzeniu od Komendanta Miejskiego Policji w R. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku D. K. o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 1 p.p.s.a. Komendantowi Miejskiemu Policji w R. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 16 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, VIII SO/Wa 20/15, wymierzył Komendantowi Miejskiemu Policji w R. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych i zasądził od Komendanta Miejskiego Policji w R. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku D. K. o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") Komendantowi Miejskiemu Policji w R. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organ nie wywiązał się w terminie z obowiązku przekazania skargi na czynność Komendanta Miejskiego Policji w R. w sprawie nieuprawnionego zatrzymania dokumentu prawa jazdy i uczynił to dopiero na wezwanie Sądu 15 grudnia 2015 r. tj. po 3 miesiącach od dnia otrzymania skargi (okoliczność znana Sądowi z urzędu – akta sprawy sygn. VIII SA/Wa 1062/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że grzywna wymierzana organowi, o jakiej mowa w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Ma ona bowiem na celu, oprócz dyscyplinowania organu stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną i ma służyć zapobieganiu naruszania przez organ administracji przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. w przyszłości. W zakresie wymiaru grzywny, którą można orzec za niewypełnienie przez organ administracji publicznej obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. unormowanie art. 55 § 1 p.p.s.a. odsyła do przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 12 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., M.P. z 2015 r. poz. 179). Rozstrzygając o wymiarze grzywny ze względu na użycie przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowania "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Podkreślono również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (zob. postanowienie NSA z 27 września 2011 r., I OZ 719/11, Lex 965940). Biorąc pod uwagę czas jaki upłynął od daty otrzymania skargi skarżącego (7 września 2015 r.) do dnia przekazania jej do Sądu (15 grudnia 2015 r.) oraz okoliczności jej przekazania – wymuszone wezwanie Sądu – Sąd I instancji stanął na stanowisku, że orzeczona kwota grzywny 500 zł stanowić będzie sankcję na tyle dotkliwą, że zapobiegnie w przyszłości nie wywiązywaniu się organu z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz że nałożenie grzywny we wskazanej wysokości było celowe dla realizacji funkcji represyjnej i prewencyjnej. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz wnioskodawcy kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Komendant Miejski Policji w R., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę oraz oddalenie wniosku. W uzasadnieniu podniesiono, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne, na co zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13, stwierdzając, że "przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia". Podkreślono, że wprawdzie organ naruszył obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., jednak nastąpiło to z przyczyn obiektywnie niezależnych od niego, albowiem niewniesienie odpowiedzi na skargę w przepisanym terminie spowodowane było brakiem wyroku Sądu Rejonowego w Radomiu oraz nieposiadaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o zatrzymaniu prawa jazdy wydanej w trybie art. 102 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, które to dokumenty były niezbędne do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Wskazano również, że organ w żadnym stadium postępowania nie pozostawał bierny i wykonywał niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia niezbędnych dokumentów. Tym samym niezasadne było zastosowanie grzywny w sytuacji, gdy organ nie ponosił winy za ewentualne uchybienie terminowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w art. 54 § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może na podstawie art. 55 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z powyższym przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Procedura związana z analizą określonej sprawy i z ewentualnym uznaniem słuszności wymierzenia organowi grzywny uruchamiana jest na wniosek skarżącego, a zatem istotą regulacji z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 ustawy stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie, a podniesione w zażaleniu zarzuty i argumentacja dotycząca przyczyn niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie nie zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że w niniejszej sprawie Komendant Miejski Policji w R. niewątpliwie uchybił trzydziestodniowemu terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., albowiem skarga D. K., która wpłynęła do organu 7 września 2015 r. winna być przekazana do Sądu w terminie 30 dni, tj. najpóźniej do dnia 7 października 2014 r. Natomiast organ uczynił to dopiero na wezwanie Sądu 15 grudnia 2015 r., czyli po trzech miesiącach od dnia otrzymania skargi. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczona przez Sąd I instancji kwota grzywny jest zasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p,p,s,a,, postanowił jak w sentencji.