I OZ 418/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 4/12 odrzucające wniosek Z. N. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój z powodu nieprzekazania skargi w terminie postanawia: 1/ uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2/ sprostować oczywistą omyłkę pisarską w komparycji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 4/12, w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego nazwiska skarżącej zamiast "[...]" wpisać prawidłowo "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 4/12 odrzucił wniosek Z. N. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój grzywny z powodu nieprzekazania skargi w terminie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. skarżąca złożyła ponowny wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój z tytułu uporczywego niewywiązywania się z obowiązku przekazania jej skargi z dnia [...] lipca 2011 r. Podkreślono, że w wyniku rozpoznania pierwszego wniosku WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 16/11 wymierzył Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój grzywnę w wysokości 5.000 zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój wskazał, że nie jest winny przedstawionej sytuacji, a zwłoka w przekazaniu skargi zbiegła się z bardzo intensywnymi działaniami pełnomocnika organu związanymi z ochroną Szpitala Miejskiego w R. WSA w Krakowie stwierdził, że wniosek Z. N. podobnie jak w sprawie o sygn. akt II SO/Kr 16/11 dotyczy nieprzekazania skargi z dnia [...] lipca 2011 r. Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) w razie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. (tj. nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie wniosek dotyczy tego samego przedmiotu postępowania, co w sprawie o sygn. akt II SO/Kr 16/11. W myśl art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Z powyższego wynika, że z uwagi na zaistnienie "powagi rzeczy osądzonej" wykluczone jest ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Sąd biorąc pod uwagę fakt, że sprawy o sygn. akt II SO/Kr 4/12 oraz II SO/Kr 16/11 objęte są skargą pomiędzy tymi samymi stronami (tożsamość podmiotowa) oraz dotyczą tego samego przedmiotu (tożsamość przedmiotowa) uznał, że niemożliwym z mocy prawa jest prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomiędzy tymi samymi stronami, a ponowny wniosek o wymierzenie grzywny jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. N. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa objęta wnioskiem z dnia 20 stycznia 2012 r. była tożsama przedmiotowo ze sprawą z wniosku z dnia 8 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wymierzenie przez sąd administracyjny w dniu 17 listopada 2011 r. Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój grzywny z tytułu niewywiązywania się przez organ z obowiązku przekazania skargi nie skłoniło go do dopełnienia zaniechanego obowiązku ustawowego, ale wręcz utwierdziło w poczuciu całkowitej bezkarności. Pomimo upływu dwóch miesięcy od daty wymierzenia grzywny Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój w dalszym ciągu nie przekazał skargi do WSA w Krakowie. Grzywna wymierzona postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. nie spełniła swojej funkcji dyscyplinującej, gdyż organ w dalszym ciągu nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, twierdząc jakoby nie musiał przekazywać do sądu skargi rzekomo bezzasadnej. W ocenie wnoszącej zażalenie sprawa z wniosku o wymierzenie grzywny z dnia 20 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SO/Kr 4/12 nie była tożsama przedmiotowo z wcześniejszą sprawą z wniosku o wymierzenie grzywny z dnia 8 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SO/Kr 16/11. Ta ostatnia sprawa dotyczyła bowiem stanu faktycznego zaistniałego do momentu wystąpienia z pierwszym wnioskiem o wymierzenie grzywny, w którym to stanie faktycznym Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój pozostawał w miesięcznej zwłoce z przekazaniem do sądu skargi. Tymczasem w momencie wystąpienia z ponownym wnioskiem z dnia 20 stycznia 2012 r. zwłoka Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój wynosiła już pół roku i nabrała rażącego charakteru z uwagi na niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi nawet po wymierzeniu grzywny. Przedmiotem sprawy z wniosku o ponowne wymierzenie grzywny jest bowiem dalsza opieszałość organu, która to opieszałość nastąpiła już po zapadnięciu pierwszego rozstrzygnięcia, a zatem nie stanowiła przedmiotu pierwotnego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, że w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco- represyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 P.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W realiach rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma ustalenie czy dopuszczalne jest powtórne wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. za dalsze niewywiązywanie się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, że według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego pozostają w związku również dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania prawa jednostki wobec administracji publicznej zasady konstytucyjne: zasada prawa do procesu oraz prawa do sądu. Poddając jednostkę władztwu państwowemu przez nadanie organom administracji publicznej kompetencji do autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku, państwo daje jednostce podwójną ochronę, przez przyznanie prawa do procesu oraz prawa do sądu. Prawo do procesu to prawo jednostki do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia. Prawo do sądu to prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd. Podstawową instytucją ustrojową, zagwarantowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest poddanie rozpoznania i rozstrzygania spraw przez organy administracji publicznej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...). Art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowiąc, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw", ustanawia expressis verbis prawo jednostki do sądu. Standardy prawa do sądu wyznacza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Niewątpliwie celem wniosku o wymierzenie grzywny jest spowodowanie, aby organ przekazał sądowi skargę wraz z aktami sprawy. Tylko wówczas możliwe będzie urzeczywistnienie prawa rozpoznania sprawy przez sąd w rozsądnym terminie. Funkcją wniosku o wymierzenie grzywny jest więc przede wszystkim dyscyplinowanie organu, aby wykonał obowiązki nałożone ustawą. Grzywna stanowi również represję i ma walor prewencyjny. Mając na uwadze dyscyplinujący charakter wniosku o wymierzenie grzywny, nie sposób przyjąć, że grzywna raz wymierzona czyni niedopuszczalnym kolejny wniosek w tym zakresie. Takie rozumowanie prowadziłoby wprost do ograniczenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Organ bezkarnie mógłby nadal pozostawać w zwłoce, a skarżący utraciłby instrumenty do zwalczania dalszego łamania prawa przez organ. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie stanowi, że grzywna może zostać wymierzona tylko raz, a nadto § 2 art. 55 P.p.s.a. daje sądowi możliwość rozpoznania skargi na podstawie jej odpisu, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi wątpliwości, ale tylko na żądanie skarżącego. Może się wydawać, że celem ustawodawcy było, aby w sytuacji, w której organ nadal nie przekazuje skargi mimo wymierzenia grzywny, kolejnym krokiem skarżącego było wnioskowanie o rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, a nie składanie kolejnego wniosku o wymierzenie grzywny. Jednakże koncepcja ta nie może się ostać ze względu na fakt, że wniosek z art. 55 § 2 P.p.s.a. wcale nie obliguje sądu do rozpoznania skargi tylko na podstawie nadesłanego odpisu, a nadto ogranicza go przesłanka istnienia niewątpliwego stanu faktycznego i prawnego. Nie można zatem uznać, że sama jedynie potencjalna możliwość złożenia przez skarżącego wniosku na podstawie art. 55 § 2 P.p.s.a. wyklucza prawo złożenia ponownego wniosku w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Ponadto gdyby przyjąć interpretację o jednokrotnej możliwości ukarania organu grzywną, skarżący nie uzyskałby w ten sposób odpowiedniej ochrony prawnej przed bezprawnym działaniem organu administracji. Okazuje się bowiem, że instrument określony w art. 55 § 2 P.p.s.a. nie spełnia wymogów skutecznego środka prawnego, gdyż nie obliguje sądu do rozpoznania sprawy. Nadto należy mieć na uwadze, że strona nie zawsze dysponuje odpisem skargi, a jej treść wobec niezwiązania sądu zarówno zarzutami jak i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną może okazać się niewystarczająca do dokonania przez sąd rzetelnej oceny. Ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., tylko dlatego, że grzywna ta została organowi już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej. Przedmiotem kolejnego wniosku jest dalsza opieszałość organu, która nie stanowiła przedmiotu pierwotnego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. Chodzi także o fakt, że brak możliwości skutecznego złożenia w takiej sytuacji kolejnego wniosku uniemożliwiałby skarżącemu realizację prawa do sądu, który ma rozpoznać wniesioną skargę w rozsądnym terminie, podczas gdy organ nadal nie przekazuje jej sądowi. Takie działania utrudniałoby również pracę i działanie sądu, który zostałby pozbawiony instrumentów do realizacji prawa do sądu i rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Ponadto treść art. 171 P.p.s.a. wskazuje, że res iudicata to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, a więc orzeczenia materialnego. Sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny nie mają charakteru rozstrzygnięć merytorycznych, a jedynie dotyczą wymierzenia grzywny za nierespektowanie obowiązku i terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy. Tym samym tylko przyjęcie dopuszczalności ponownego złożenia wniosku o wymierzenie grzywny czyni realnym prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie dla strony, jak i prawo do sądu. W przeciwnym razie ani skarżący ani sąd nie miałby realnych instrumentów zmuszających do przekazywania skarg kierowanych do sądu. Jeśli zatem pierwsza grzywna nie przynosi skutku, to dalsza zwłoka organu, stanowiąca nowy element faktyczny winna umożliwiać skarżącemu domaganie się ponownie wymierzenia organowi kary, tym razem bardziej dotkliwej finansowo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ administracji publicznej wyposażony jest w cały aparat pomocniczy i reprezentuje administrację publiczną, a z drugiej strony przeciwnikiem jest obywatel niemający takiego zaplecza. Ponadto podkreślić należy, że termin do przekazania skargi w niniejszej sprawie wynosił nie 30 dni a 15 dni, bowiem skarga dotyczyła bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie, powinien zbadać, czy opieszałość organu trwała również po wymierzeniu pierwszej grzywny postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 16/11 i ocenić czy zachodzą przesłanki określone w art. 55 § 1 P.p.s.a. przemawiające za koniecznością wymierzenia grzywny. Jeśli ponowny wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje usprawiedliwienie faktem, że mimo wymierzenia grzywny organ nadal nie przesyła sądowi akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, to nie ma przeszkód procesowych, aby taki wniosek uwzględnić. W szczególności nie będzie to wkraczało w instytucję określoną w art. 171 P.p.s.a., gdyż po pierwsze powagą rzeczy osądzonej objęte są tylko rozstrzygnięcia merytoryczne zawarte w wyrokach, a po wtóre kolejny okres pozostawania organu w zwłoce stanowi nowy element faktyczny, na którym można oprzeć nowe roszczenie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji zaskarżonego postanowienia dotyczącej błędnie wpisanego nazwiska skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że błędne wpisanie nazwiska skarżącej było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, co podlega sprostowaniu we wskazanym trybie. W związku z powyższym, na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji.