II FSK 1159/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia del. NSA Zbigniew Romała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2741/16 w sprawie ze skargi B. L. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2741/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji"), po rozpoznaniu skargi B. L. J. (dalej: "strona", "skarżąca", "zobowiązana") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy") z dnia 30 czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. (dalej: "Naczelnik", "organ egzekucyjny", "organ pierwszej instancji") prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 września 2013 r. wystawionego przez Ministra Finansów, obejmującego podatek akcyzowy od wyrobów tytoniowych w kwocie należności głównej 10.862 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W oparciu o ww. tytuł wykonawczy organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2013 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem. Zawiadomienie to zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 13 listopada 2013 r., natomiast zobowiązanej wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 8 listopada 2013 r. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie bank poinformował organ egzekucyjny, że istnieją przeszkody w realizacji zajęcia spowodowane brakiem środków przekraczających kwotę wolną od zajęcia na rachunku. Zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2014 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego. Zawiadomienie to zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 8 grudnia 2014 r., natomiast zobowiązanej w dniu 12 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") poinformował, że potrącenie ze świadczenia będzie realizowane na poczet zajęcia począwszy od stycznia 2015 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. zobowiązana wniosła skargę na zajęcie egzekucyjne z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie wniesiono o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo o ograniczenie egzekucji z należności z ZUS do sumy 50 zł miesięcznie. Zobowiązana podniosła, że ani tytuł egzekucyjny, ani będąca jego podstawą decyzja, nie zostały jej doręczone; ponadto egzekwowana należność uległa przedawnieniu. Zobowiązana wskazała, że sposób egzekucji jest dla niej nazbyt dotkliwy, a kontynuacja egzekucji pozbawi ją podstaw utrzymania i narazi co najmniej na utratę zdrowia (z powodu ograniczenia możliwości nabywania leków). Postanowieniem z dnia 2 marca 2015 r. Naczelnik odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 września 2013 r. W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Dyrektor postanowieniem z dnia 22 maja 2015 r. uchylił je i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny nie powołał treści przepisów, na podstawie których oparł swoje stanowisko, iż przedmiotowa zaległość nie uległa przedawnieniu i może być egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto organ egzekucyjny nie wyjaśnił stronie, jakie zastosował środki egzekucyjne, które skutkowały przerwaniem biegu terminu przedawnienia należności wskazanej w przedmiotowym tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny nie odniósł się również do zarzutu braku doręczenia tytułu wykonawczego oraz decyzji, która stanowiła podstawę jego wystawienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 września 2013 r. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, że w celu ustalenia istnienia egzekwowanej zaległości zwrócił się do czeskiego wierzyciela o informację, czy zaległość objęta tytułem wykonawczym jest przedawniona. W odpowiedzi poinformowano, że bieg terminu przedawnienia należności objętej ww. tytułem wykonawczym został zawieszony i nowy termin przedawnienia upływa w dniu 17 marca 2028 r., a więc obowiązek istnieje. Naczelnik wskazał ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego podjął skuteczne środki egzekucyjne, które spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia. W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Dyrektor postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 września 2013 r. Minister Finansów przekazał do realizacji organowi egzekucyjnemu zagraniczny tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie wniosku czeskiego wierzyciela wraz z jego tłumaczeniem na język polski oraz informację, że termin przedawnienia należności objętych tym tytułem został ustalony na 31 grudnia 2015 r., o ile nie zostaną podjęte żadne czynności przerywające bieg terminu przedawnienia zgodnie z przepisami obcego państwa. Dyrektor podał, że pismem z dnia 25 lutego 2016 r. przekazał Naczelnikowi informację, jaką uzyskał z administracji czeskiej, iż bieg terminu przedawnienia zaległości na podstawie ww. tytułu wykonawczego został zwieszony i nowy termin przedawnienia upływa w dniu 17 marca 2028 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wiążące dla organu egzekucyjnego było stanowisko wierzyciela - czeskiego organu, co do tego, że zobowiązanie skarżącej nie uległo przedawnieniu i nadal pozostaje wymagalne. Tym samym, organ egzekucyjny był bezwzględnie związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie wymagalności zobowiązania, tym bardziej, że wierzycielem tym jest organ administracji obcego państwa. W ocenie Dyrektora, uzyskanie w niniejszej sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie wniosku zobowiązanej o umorzenie postępowania egzekucyjnego zwalniało organ egzekucyjny od dokonywania samodzielnych ustaleń, czy w sprawie występuje jedna z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie to obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym". To wyraźne wyłączenie dopuszczalnego zakresu badania tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny na etapie jego skierowania przez wierzyciela w sposób jednoznaczny potwierdza, że badanie to ma charakter formalny. Badanie przez organ egzekucyjny, czy zobowiązanie uległo przedawnieniu, prowadziłoby do wkroczenia w sferę merytorycznej oceny podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela. Dyrektor podniósł, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn wskazanych w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego. Organ egzekucyjny nie może uwzględnić z urzędu tego rodzaju okoliczności uzasadniających umorzenie egzekucji, które mogą być zgłoszone jedynie w zarzutach zobowiązanego (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) lub też wynikać z żądania wierzyciela (art. 59 § 1 pkt 2 lub 9 w zw. z § 4 u.p.e.a.). Odnosząc się zarzutu zobowiązanej, że nie doręczono jej decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestia prawidłowego doręczenia decyzji podatkowej nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, niezależnie od tego, czy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nie. Dyrektor podkreślił, że wszelkie spory dotyczące należności pieniężnych państwa członkowskiego, jak również jednolitego tytułu wykonawczego, na mocy art. 78 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1289 ze zm.) - dalej: "ustawa o wzajemnej pomocy", są rozstrzygane przez właściwy organ tego państwa zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie. A zatem, jeśli zobowiązana uważa, że przedmiotowa należność się przedawniła oraz nie doręczono jej decyzji, powinna toczyć spór w tym zakresie z organem administracyjnym Czech. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Izby Skarbowej w P. - Biura Wymiany Informacji Podatkowych w K. z dnia 12 maja 2014 r. skierowane do skarżącej, w którym szczegółowo wskazano na podstawy prawne (obowiązujące na dzień sporządzenia pisma), uprawniające do wniesienia prośby o umorzenie należności pieniężnej, jak również wniesienia zastrzeżeń dotyczących zagranicznego tytułu wykonawczego lub należności pieniężnych, wynikających z otrzymanego tytułu wykonawczego, do wystąpienia do władz organu wnioskującego. W skardze na postanowienie organu odwoławczego B. L. J. zarzuciła Dyrektorowi: 1. zaniechanie ustalenia okresu przedawnienia należności, ze wskazaniem przepisów prawa polskiego i obcego; 1. zaniechanie ustalenia zdarzeń mających skutkować zawieszeniem biegu terminu przedawnienia (lub przedłużeniem biegu tego terminu), ze wskazaniem przepisów prawa polskiego i obcego; 2. naruszenie przez powyższe zasady wnikliwości i obowiązku wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a także wskazania i wyjaśnienia wytłumaczenia przepisów o przedawnieniu stanowiących podstawę rozstrzygnięcia; 3. naruszenie zasady zaufania obywatela do organu poprzez podejmowanie decyzji o umorzeniu postępowania nie w oparciu o analizę przepisów i sytuacji strony, lecz wskutek sugestii pism innych - nieznanych - organów "administracji czeskiej"; 4. naruszenie zasady zaufania obywatela do organu oraz naruszenie jawności dla strony przebiegu postępowania poprzez niepozyskanie do akt sprawy korespondencji lub kopii korespondencji Izby Skarbowej w P. - Biura Wymiany Informacji podatkowych w K. z czeskim organem podatkowym w sprawie przedawnienia zobowiązania skarżącej; 5. naruszenie zasady zaufania obywatela do organu, naruszenie zasady jawności dla strony przebiegu postępowania oraz naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu poprzez utrudnianie dostępu do akt, wyciąganie z nich jakichś materiałów, przygotowywanie w dniu 29 stycznia 2016 r. akt do wydania po około 30 minutach po wyproszeniu skarżącej z pokoju, kiedy to po przeglądzie akt skarżąca stwierdziła brak dokumentów i pism, zwłaszcza do i od czeskich organów, na których opiera się zaskarżone postanowienie; 6. brak możliwości uiszczenia przez skarżącą należności z racji niskich dochodów i złego stanu zdrowia wymagającego wydatków na leczenie, przez co kontynuacja egzekucji pozbawi skarżącą podstaw utrzymania i narazi na co najmniej utratę zdrowia z powodu ograniczenia możliwości nabywania leków. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2741/16 WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 59 § 2a u.p.e.a., którego to zarzutu nie sformułowano w skardze. WSA w Warszawie podał, że zgodnie z powyższą regulacją w zakresie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadkach określonych w art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 oraz w art. 59 § 2. Wskazano, że należności pieniężne o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a. to m.in. należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z tytułu podatków i należności celnych pobieranych przez to państwo lub w jego imieniu, przez jego jednostki podziału terytorialnego lub administracyjnego, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także w imieniu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne, o umorzenie którego wystąpiła skarżąca, dotyczyło należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a) u.p.e.a. A zatem, organ powinien je umorzyć w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 tej ustawy. Organ egzekucyjny mógł natomiast wydać postanowienie o umorzeniu postępowania w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., tj. w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ badał wyłącznie kwestię dotyczącą przedawnienia zobowiązania podatkowego, która to kwestia w ogóle nie powinna być badana w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a) u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że o ile w odniesieniu do części przesłanek wymienionych w art. 59 § 2a u.p.e.a. oczywiste jest, iż nie wystąpiły w niniejszej sprawie (przesłanka zgłoszenia przez wierzyciela żądania umorzenia postępowania, przesłanka śmierci zobowiązanego, z którego osobą związany był ściśle egzekwowany obowiązek, przesłanka niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, przesłanka nie podjęcia postępowania zwieszonego na żądanie wierzyciela), o tyle w odniesieniu do pozostałych przesłanek brak jest jakichkolwiek ustaleń. WSA w Warszawie przyznał, że skarżąca wystąpiła o umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego, jednak organ zobowiązany był z urzędu do zbadania, czy występują przesłanki, o których mowa w art. 59 § 2a u.p.e.a. W razie ustalenia zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 u.p.e.a., do których odesłanie zawarto w art. 59 § 2a tej ustawy, organ miałby obowiązek wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W odniesieniu zaś do przesłanki, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., organ zobowiązany był natomiast ustalić, czy przesłanka ta zachodzi, a następnie wydać rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji powtórzył, że kwestia przedawnienia zobowiązania w ogóle nie może podlegać badaniu w ramach wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania, wszelkie bowiem spory w tym zakresie rozstrzygane są wyłącznie przepisami obowiązującymi we wnioskującym państwie członkowskim. Oznacza to, że organy państwa współpracującego, w tym przypadku polskie organy egzekucyjne, związane są stanowiskiem wyrażonym przez organy państwa wnioskującego. WSA w Warszawie wskazał, że z uwagi na charakter postępowania egzekucyjnego organ nie miał obowiązku wyjaśniania skarżącej treści przepisów prawa obcego, na podstawie których uznano, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania objętego egzekucją. W tym zakresie organ związany jest stanowiskiem wyrażonym przez organ państwa obcego i nie może prowadzić własnych ustaleń co do zaistnienia zdarzeń skutkujących przerwaniem, czym zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że organ nie dołączył do akt sprawy wydruków korespondencji elektronicznej nadesłanej przez organ czeski, z których wynika, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania objętego egzekucją. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się wydruk wiadomości nadesłanej w formie elektronicznej z dnia 23 czerwca 2016 r. opatrzony prezentatą organu z dnia 24 czerwca 2016 r. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości przy udostępnieniu skarżącej akt sprawy w dniu 29 stycznia 2016 r. WSA w Warszawie wskazał, że z czynności tej nie został sporządzony protokół ani adnotacja w trybie art. 72 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd zwrócił również uwagę na podwójną numerację kart akt sprawy oraz na brak niektórych kart, co mogło wzbudzić u strony wątpliwości co do rzetelności postępowania. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia sytuacji materialnej skarżącej WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że może być on rozpatrywany jako zarzut nierozważenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a. Z tego względu Sąd uznał ten zarzut za uzasadniony zastrzegając, że sama okoliczność pogorszenia sytuacji majątkowej zobowiązanego na skutek egzekucji nie może być uznana za przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania egzekucyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w wyroku dotyczącego zakresu okoliczności, które powinny być zbadane w toku postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Dyrektor, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego J. O., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 59 § 3 i 4 oraz art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 w zw. z art. 59 § 2 i 2a w zw. z art. 2 § 1 pkt 8 lit. a) u.p.e.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA w Warszawie w stanie faktycznym sprawy, że organ egzekucyjny zobowiązany był z urzędu - w sytuacji wniesienia przez stronę wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 4 u.p.e.a. - do zbadania, czy występują przesłanki, o których mowa w art. 59 § 2a tej ustawy i w razie ustalenia zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 u.p.e.a., do których odesłanie zawarto w art. 59 § 2a tej ustawy, organ miałby obowiązek wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Natomiast w odniesieniu do przesłanki, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., w świetle kwestionowanego stanowiska Sądu organ egzekucyjny zobowiązany był ustalić z urzędu, czy przesłanka ta zachodzi i wydać rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Dyrektora, wnosząc o umorzenie postępowania zobowiązany jest zobligowany do wskazania istnienia jednej z okoliczności stanowiących podstawę umorzenia postępowania. Wniosek zobowiązanego stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Organ egzekucyjny jest wówczas związany żądaniem strony i ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania postanowienia bądź o umorzeniu postępowania, bądź o odmowie umorzenia postępowania. Zdaniem Dyrektora, wbrew nieprawidłowemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy egzekucyjne obu instancji art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 oraz art. 59 § 2 i 2a u.p.e.a. interpretowanych łącznie z zapisami art. 59 § 3 i 4 tej ustawy. 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, pomimo tego, że przy prawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowej wykładni art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 oraz art. 59 § 2 i 2a i art. 59 § 3 i 4 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji powinien zastosować art. 151 P.p.s.a. (którego nie zastosował) i skargę oddalić w całości, a tym samym uznać postanowienie Dyrektora z dnia 30 czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika z dnia 17 marca 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec B. L. J. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 września 2013 r. za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 59 § 4 u.p.e.a. umorzenie postępowania może nastąpić na wniosek zobowiązanego, wierzyciela lub z urzędu i powoduje, że cel tego postępowania przestaje być realizowany. Wprawdzie zobowiązany jest uprawniony do żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale nie oznacza to, że zgłoszenie takiego żądania stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Podkreślono, że zobowiązany nie może rozporządzać przedmiotem postępowania i dlatego należy przyjąć, że wnosząc o umorzenie postępowania jest zobligowany do wskazania istnienia jednej z okoliczności stanowiących podstawę do umorzenia postępowania. Wniosek zobowiązanego stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Organ egzekucyjny jest wówczas związany żądaniem strony i ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, bądź o odmowie jego umorzenia. Przesłanki, na podstawie których można dokonać umorzenia postępowania egzekucyjnego, zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. i dopiero w przypadku ich zaistnienia wywołują po stronie organu egzekucyjnego obowiązek umorzenia takiego postępowania. Zatem to do organu egzekucyjnego należy zbadanie podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności, które mogą skutkować koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania może nastąpić także wówczas, gdy okoliczności stanowiące przeszkody lub wady postępowania zostaną ujawnione w toku kontroli przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że organ egzekucyjny prowadząc postępowanie egzekucyjne powinien weryfikować, czy może być ono prowadzone i czy nie występują przyczyny niedopuszczalności egzekucji o trwałym, a nie przejściowym charakterze. Do umorzenia postępowania egzekucyjnego może dojść również wskutek oceny, że egzekucja należności pieniężnej nie będzie celowa, gdyż koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania. Zauważono, że skoro organ prowadzi postępowanie, to jednoznaczne jest, że nie stwierdził żadnych przesłanek do jego umorzenia, a w przypadku ich zaistnienia zobowiązany byłby do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Nie jest natomiast możliwe wydanie z urzędu postanowienia o odmowie umorzenia postępowania. Wobec powyższego nie zgodzono się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentacją, że organ egzekucyjny oprócz odniesienia się do podnoszonej przez stronę przesłanki przedawnienia zobowiązania podatkowego nie poczynił żadnych ustaleń co do pozostałych przesłanek. Wskazano, że w takiej sytuacji organ egzekucyjny wyszedłby poza ramy żądania zobowiązanej (ramy postępowania) i miał obowiązek z urzędu odmówić umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przesłanek, do których nawiązuje art. 59 § 2a u.p.e.a. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że uprawnienie organu do działania z urzędu nie może być utożsamiane z uprawnieniem do dokonywania samowolnej wykładni woli zobowiązanego, w zakresie kwalifikacji prawnej wnoszonych przez niego wniosków i środków ochrony prawnej. W przedmiotowej sprawie skarżąca podniosła zarzut przedawnienia dochodzonej należności, natomiast Naczelnik w zaskarżonym postanowieniu uznał, że przesłanka ta nie zachodzi i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do przesłanki, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny powinien uwzględnić podnoszoną przez stronę kwestię sytuacji materialnej i ustalić, czy przesłanka ta spełnia unormowanie zawarte w art. 59 § 2 tej ustawy, a następnie wydać rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, wskazano, że z art. 59 § 2 u.p.e.a. wynika obowiązek zbadania przez organ egzekucyjny istnienia przesłanki fakultatywnego umorzenia. Prawodawca używa bowiem zwrotu "w przypadku stwierdzenia". Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "może być umorzone" oznacza, że po stronie organu nie istnieje obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale tylko uprawnienie do jego umorzenia, którego warunkiem jest stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nawet zaistnienie przesłanki z art. 59 § 2 u.p.e.a. jedynie uprawnia organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie rodzi natomiast obowiązku umorzenia tego postępowania. Odwołując się do orzecznictwa wskazano, że w świetle art. 59 § 2 u.p.e.a. organowi egzekucyjnemu pozostawiono swobodę prowadzenia egzekucji lub umorzenia postępowania. Co więcej, to organowi egzekucyjnemu ustawa pozostawiła ocenę "perspektyw" wszczętego z inicjatywy wierzyciela postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenie egzekucji lub umorzenie postępowania. Ponadto organ egzekucyjny nie może uwzględnić z urzędu tego rodzaju okoliczności uzasadniających umorzenie egzekucji, które mogą być zgłoszone jedynie w zarzutach zobowiązanego (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.) lub też wynikać z żądania wierzyciela (art. 59 § 1 pkt 2 lub 9 w zw. z § 4 u.p.e.a.). B. L. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Aktem poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Dyrektora z dnia 30 czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika z dnia 17 marca 2016 r., którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 września 2013 r. Uchylając ww. postanowienie Dyrektora Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne, o umorzenie którego wystąpiła skarżąca, dotyczyło należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a) u.p.e.a. Tym samym, organ egzekucyjny był zobowiązany do zbadania z urzędu, czy w sprawie występują przesłanki, o których mowa w art. 59 § 2a u.p.e.a. Autor skargi kasacyjnej argumentował z kolei, że w powyższej sytuacji organ egzekucyjny wyszedłby poza ramy żądania zobowiązanej (ramy postępowania) i miał obowiązek z urzędu odmówić umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przesłanek, do których nawiązuje art. 59 § 2a u.p.e.a. W związku z tak zarysowaną osią sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że administracyjne postępowanie egzekucyjne kończy się zazwyczaj poprzez realizację tytułu wykonawczego. Może jednak się zakończyć z innego powodu - poprzez jego umorzenie. Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest jego przerwanie, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o nieprowadzeniu już postępowania. Instytucja ta kończy postępowanie egzekucyjne z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (tak: A. Skoczylas [w:] System Prawa Administracyjnego, 2014, t. 9, s. 351). Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały wymienione w art. 59 § 1-2 u.p.e.a. w sposób enumeratywny. Można je podzielić na merytoryczne, inaczej zwane trwałymi, dotyczące bezpodstawności istnienia obowiązku i na formalnoprawne (proceduralne), zwane również przemijającymi. Wystąpienie przesłanki należącej do pierwszego rodzaju podstaw powoduje, że nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Gdy w sprawie wystąpi przeszkoda przemijająca, po jej usunięciu dopuszczalne jest ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego (tak: Z. Leoński [w:] R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 8. wydanie, C.H.Beck, 2016, s. 287). Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.) postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 1) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 2) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 3) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 4) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 5) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 6) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 7) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 8) na żądanie wierzyciela; 9) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 2 u.p.e.a.). Z dniem 21 listopada 2013 r., na mocy art. 111 pkt 26 ustawy o wzajemnej pomocy, do art. 59 u.p.e.a. dodano § 2a, zgodnie z którym w zakresie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9, postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadkach określonych w § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 oraz w § 2. W art. 2 § 1 pkt 8 lit. a) u.p.e.a. jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymieniono należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z podatków i należności celnych pobieranych przez to państwo lub w jego imieniu, przez jego jednostki podziału terytorialnego lub administracyjnego, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także w imieniu Unii Europejskiej. Jak wyjaśniono w projekcie ustawy zmieniającej, umorzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie dochodzenia należności państw członkowskich lub państw trzecich powinno być, co do zasady, wyłączone do czasu całkowitej realizacji wniosku tego państwa o odzyskanie należności pieniężnych, chyba że z wnioskiem o wycofanie wniosku o odzyskiwanie należności pieniężnych lub ze zmienionym wnioskiem wystąpi to państwo. Zmiana lub wycofanie wniosku ma miejsce w przypadkach zaistnienia jednego ze zdarzeń określonych w art. 59 § 1 pkt 1-3. W tym zakresie stosowne regulacje zawarto w art. 80 i 81 ustawy o wzajemnej pomocy oraz w art. 22 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1189/2011 z dnia 18 listopada 2011 r. ustalającego szczegółowe przepisy dotyczące niektórych przepisów dyrektywy Rady 2010/24/UE w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (Dz. Urz. UE L 2011/302/16 z dnia 19 listopada 2011 r.). Z tych względów instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek państwa członkowskiego ograniczono do przypadków określonych w art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 oraz § 2, w których występują zdarzenia na terytorium RP możliwe do zidentyfikowania przez organ egzekucyjny. W przypadku okoliczności określonych w art. 59 § 1 pkt 1-3 zobowiązany będzie uprawniony do wystąpienia do państwa członkowskiego lub państwa trzeciego (zob. uzasadnienie projektu ustawy o wzajemnej pomocy, http://sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=1490). W wyroku z dnia 12 maja 1999 r. sygn. akt SA/Sz 2413/97 (LEX nr 36926) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na wniosek uprawnionego wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego organ egzekucyjny (nie będący równocześnie wierzycielem) nie jest uprawniony do podejmowania działań z urzędu. Tym samym, w zakresie dotyczącym wydania postanowienia o umorzeniu postępowania decydujące znaczenie ma żądanie wierzyciela. Organ egzekucyjny jest związany żądaniem wierzyciela umorzenia egzekucji i nie jest uprawniony do działania "z urzędu" i badania, czy i która z przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. zachodzi; takie działanie "z urzędu" praktycznie uprawnione jest tylko w przypadku, gdy żądanie umorzenia egzekucji pochodzi od zobowiązanego. Powyższy pogląd został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 674/12 (LEX nr 1447058) i z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II FSK 726/19 (LEX nr 2750561) i pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jak wynika z akt sprawy - pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc, że ani tytuł egzekucyjny, ani będąca jego podstawą decyzja, nie zostały jej doręczone; ponadto egzekwowana należność uległa przedawnieniu. Zobowiązana wskazała również, że sposób egzekucji jest dla niej nazbyt dotkliwy, a kontynuacja egzekucji pozbawi ją podstaw utrzymania i narazi co najmniej na utratę zdrowia (z powodu ograniczenia możliwości nabywania leków). W wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach organy skoncentrowały się na podnoszonej przez skarżącą kwestii przedawnienia zobowiązania podatkowego. Nie ulega wątpliwości, że przedawnienie jest jedną z przyczyn wygaśnięcia obowiązku, która wiąże się z działaniem czasu, a zatem z przesłanką, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ("obowiązek wygasł z innego powodu"). Słusznie zatem skonstatował Sąd pierwszej instancji, że przesłanka ta w ogóle nie powinna być badana w rozpoznawanej sprawie, skoro postępowanie egzekucyjne dotyczy należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a) u.p.e.a. Podobnie nie mogły być badane kwestie związane z zarzucanym przez stronę brakiem doręczenia tytułu wykonawczego oraz będącej jego podstawą decyzji. A zatem, zawarte w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o zagraniczny tytuł wykonawczy z dnia 10 września 2013 r., wymienione w art. 59 § 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.e.a., nie mogły być przedmiotem badania merytorycznego przez organ egzekucyjny. Jak stanowi art. 104 ustawy o wzajemnej pomocy, spory dotyczące należności pieniężnych państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, pierwotnego tytułu wykonawczego oraz powiadomienia dokonanego przez państwo członkowskie lub państwo trzecie są rozstrzygane przez właściwy organ tego państwa zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie. Należy jednak zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. skarżąca zarzuciła również, że sposób egzekucji jest dla niej nazbyt dotkliwy, a kontynuacja egzekucji pozbawi ją podstaw utrzymania i narazi co najmniej na utratę zdrowia. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, zarzut ten może być rozpatrywany jako związany z nierozważeniem wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 59 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że użycie przez ustawodawcę w ww. regulacji zwrotu "może być umorzone" oznacza, iż po stronie organu nie istnieje obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale tylko uprawnienie do jego umorzenia. Tyle, że w niniejszej sprawie należy mieć na względzie modyfikację tej regulacji w stosunku do należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a - f i pkt 9 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z art. 59 § 2a pkt 1 u.p.e.a. w przypadku stwierdzenia, że w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, postępowanie egzekucyjne umarza się całości. Oznacza to, że organ egzekucyjny jest obowiązany jest do umorzenia postępowania egzekucyjnego po ustaleniu, że wystąpiła przesłanka z art. 59 § 2. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca w piśmie z dnia 16 grudnia 2016 r. zawierającym m.in. żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazała, że skutkiem prowadzonej egzekucji będzie pozbawienie jej podstaw utrzymania i niemożność wykupienia leków. Szczegółowe informacje o bardzo trudnej sytuacji majątkowej przedstawiła w toku postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ egzekucyjny powinien uznać, że skoro skarżąca wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego powołała się na brak środków na zaspokojenie potrzeb bytowych i zdrowotnych, to w istocie powołała się na przesłankę z art. 59 § 2 u.p.e.a. Wobec powyższego organ egzekucyjny powinien ustalić, czy uzyska kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. W przypadku ustalenia, że takiej kwoty nie wyegzekwuje winien umorzyć postępowanie egzekucyjne. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności, za niezasadny uznać należało sformułowany w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 59 § 3 i 4 oraz art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 w zw. z art. 59 § 2 i 2a w zw. z art. 2 § 1 pkt 8 lit. a) u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie wskazał na uznaniowość przyszłego rozstrzygnięcia przy ewentualnym stwierdzeniu, że uzyskana egzekucyjnie kwota nie przewyższy wydatków egzekucyjnych, jednak zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu. W konsekwencji, również zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 w zw. z art. 119 P.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej przepisami u.p.e.a. i k.p.a. (poprzez ich błędną wykładnię) oraz art. 151 P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy zauważyć, że art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że jego zastosowanie (lub niezastosowanie - jak w sprawie niniejszej) przez Sąd pierwszej instancji jest następstwem oceny legalności zaskarżonego aktu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu administracji na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 18