II FSK 1926/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędziowie: NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), NSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I SAB/Sz 14/17 w sprawie ze skargi J. G. na przewlekłość Wójta Gminy W. w sprawie podatku od nieruchomości za 2013 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu III, zobowiązującej Wójta Gminy W. do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt administracyjnych sprawy i w tym zakresie umarza postępowanie, 2) oddala skargę kasacyjną w części dotyczącej punktów I, II i IV zaskarżonego wyroku, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pomiędzy stronami. 1. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. o sygn. I SAB/Sz 14/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. G. (dalej: skarżący) na przewlekłość Wójta Gminy W. (dalej: organ pierwszej instancji) w sprawie podatku od nieruchomości za 2013 r.: (I) stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości postępowania, (II) stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od otrzymania akt administracyjnych sprawy; (IV) wymierzył organowi pierwszej instancji grzywnę w wysokości 500 zł. Jako podstawę prawną powołano art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Szczecinie). 2.1. Relacjonując w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Szczecinie podał, że decyzją z dnia 30 października 2013 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu podatek od nieruchomości za 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., I SA/Sz 409/14, uchylił decyzje organów obu instancji. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r. organ pierwszej instancji ponownie ustalił skarżącemu podatek od nieruchomości za 2013 r. Decyzją z dnia 3 lipca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. I SA/Sz 970/15 WSA w Szczecinie ponownie uchylił decyzję organów obu instancji. 2.2. Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego ponaglenie na niezałatwienie sprawy podatkowej w terminie. Postanowieniem z dnia 15 września 2016 r. organ odwoławczy uznał ponaglenie za bezprzedmiotowe i odmówił wyznaczenia organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. 2.3. Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. skarżący ponownie wniósł do organu odwoławczego ponaglenie na niezałatwienie sprawy podatkowej w terminie. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r. organ odwoławczy uznał ponaglenie za bezprzedmiotowe i odmówił wyznaczenia organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. 2.4. Decyzją z dnia 7 października 2016 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu podatek od nieruchomości za 2013 r. Decyzją z dnia 21 lutego 2017 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Decyzją z dnia 25 maja 2017 r. organ pierwszej instancji ponownie wydał decyzję w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie. 3.1. Skarżący pismem z dnia 4 września 2017 r. wniósł skargę do WSA w Szczecinie na opieszałe załatwienie sprawy i bezczynność w kwestii wykonania zaleceń sądu WSA w Szczecinie zawartych w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., I SA/Sz 970/15. W skardze sformułował również wniosek o ukaranie organu pierwszej instancji grzywną. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną. Podkreślił, że przedmiotem skargi jest przewlekłość działania, a nie bezczynność, organu pierwszej instancji w postępowaniu o ustalenie wysokości podatku od nieruchomości za 2013 r. Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 154 p.p.s.a. stwierdzając, że przepis ten znajduje zastosowanie dopiero w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Odwołując się do art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. stwierdził, że z uwagi na długość prowadzonego postępowania oraz okoliczność ponownego uchylenia decyzji przez organ odwoławczy ze względu na niewykonanie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2016 r., I SA/Sz 970/15, w sprawie wystąpiła przewlekłość w prowadzonym postępowaniu podatkowym z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA w Szczecinie, wymierzenie grzywny organowi podatkowemu na wniosek skarżącego było w tej sytuacji uzasadnione okolicznościami sprawy. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ pierwszej instancji (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 149 p.p.s.a., przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieuzasadnione przyjęcie całości argumentacji skarżącego oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji w pkt III wyroku do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od otrzymania akt administracyjnych sprawy w sytuacji, gdy organ podatkowy wydał decyzję ustalającą podatek od nieruchomości w dniu 25 maja 2017 r., a organ odwoławczy decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 5.2. Skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6.1. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy i w związku z tym zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej punktu III zaskarżonego wyroku, zobowiązującej organ pierwszej instancji do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt administracyjnych sprawy. W pozostałej części, tj. dotyczącej punktu I, II oraz IV zaskarżonego wyroku, skarga kasacyjna podlega natomiast oddaleniu. 6.2. Należy podzielić ocenę WSA w Szczecinie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ podatkowy pierwszej instancji była uzasadniona. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten odniósł się do charakteru zarzutu przewlekłości postępowania, podkreślając, że nie został on zdefiniowany w przepisach Ordynacji podatkowej. Powołując się na definicję "przewlekłego postępowania" wypracowaną w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, WSA w Szczecinie prawidłowo przyjął, że termin "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zwrócił przy tym uwagę, że ocena postępowania organu, jako dotkniętego przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Można zatem przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – można skutecznie zarzucić przewlekłość prowadzonego postępowania podatkowego. Prowadzone przez organ podatkowy postępowanie i podejmowane czynności wypełniały pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" w podanym wyżej rozumieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że ocena, czy postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły nie może być prowadzona w oderwaniu od charakteru sprawy. "Rozsądny termin" zakończenia postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postępowanie samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, gdzie zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, organ podatkowy może uwzględnić zasadę szybkości postępowania przez sprawne zorganizowanie kolejnych czynności procesowych, rozsądną koncentrację materiału dowodowego. Jeżeli jednak nie jest konieczne – jak w rozpatrywanej sprawie - zgromadzenie wielu dowodów, których pozyskanie, przeprowadzenie czy analiza jest czasochłonne, można od organu wymagać, aby naczelną dyrektywą dla niego było jak najszybsze wydanie decyzji albo zakończenie postępowania w inny sposób. W takim postępowaniu, jak rozpatrywane, nieskomplikowane pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania świadczy o jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Takie procedowanie, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, w sposób ewidentny narusza jedną z ogólnych zasad postępowania podatkowego zwaną zasadą szybkości postępowania (art. 125 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). Wielokrotnie podkreślano zarówno w orzeczeniach sądu administracyjnego, jak też w doktrynie, że zasada szybkości oraz wypływający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa, w tym reguł regulujących zasady prawa procesowego takich, jak art. 122 i art. 187 § 1 o.p. Jednakże w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy w sprawie został zebrany, zaś organ pierwszej instancji pozostawał w zwłoce z wydaniem decyzji, nie wykonując przy tym wskazań Sądu pierwszej instancji. Trafnie WSA w Szczecinie podkreślił, że sprawa toczy się od 2013 r. i była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez ten Sąd. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego - po uprawomocnieniu się w dniu 1 marca 2016 r. wyroku I SA/Sz 970/15 oraz posiadając wskazówki do ponownie przeprowadzanego postępowania – organ pierwszej instancji wydał decyzję dopiero w dniu 7 października 2016 r., a więc z naruszeniem terminów załatwiania spraw, określonych w art. 139 o.p. Słusznie WSA w Szczecinie zauważył, że istotną czynnością podjętą w okresie 7 miesięcy przez organ pierwszej instancji było jedynie dokonanie oględzin działki w dniu 28 czerwca 2016 r. Co więcej, decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 21 lutego 2017 r. z uwagi na ponowne niewykonanie wszystkich zaleceń Sądu. Dopiero po ponownym dokonaniu oględzin działki w dniu 24 marca 2017 r., organ pierwszej instancji w dniu 25 maja 2017 r. wydał decyzję, a więc po upływie kilkunastu miesięcy od otrzymania (zwrotu) akt sprawy z WSA w Szczecinie, po uprawomocnieniu się wyroku. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Trafnie WSA w Szczecinie uznał zatem, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu podatkowym miała miejsce ponadto z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 w związku z § 1a p.p.s.a. W takim przypadku uprawnienie Sądu pierwszej instancji do wymierzenia grzywny znajduje uzasadnienie w art. 149 § 2 p.p.s.a., co jednak - mimo zaskarżenia wyroku w całości - nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej. 6.3. Jak już powyżej nadmieniono, skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy i w związku z tym zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej punktu III zaskarżonego wyroku, zobowiązującej organ pierwszej instancji do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt administracyjnych sprawy. W rozpatrywanej sprawie, co już powyżej zasygnalizowano, organ pierwszej instancji – wprawdzie po upływie kilkunastu miesięcy od otrzymania (zwrotu) akt sprawy z WSA w Szczecinie, po uprawomocnieniu się wyroku – ale jednak wydał decyzję w dniu 25 maja 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna na przewlekłość do WSA w Szczecinie została natomiast wniesiona pismem z dnia 4 września 2017 r. W tej sytuacji, skoro organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu 25 maja 2017 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2013 r., to w dniu orzekania przez WSA w Szczecinie nie istniała już podstawa do zobowiązania organu pierwszej instancji do jej wydawania, do czego Sąd ten zobowiązał w punkcie III zaskarżonego wyroku. W związku z tym postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie w części dotyczącej punktu III zaskarżonego wyroku, zobowiązującej organ pierwszej instancji do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt administracyjnych sprawy, należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. Wydanie przez organ decyzji nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe. Powyższa okoliczność wyklucza jedynie zobowiązanie organu do podjęcia stosownego działania, zaś podjęte postępowanie w tym zakresie winno było zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 6.4. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu III zaskarżonego wyroku, zobowiązującej organ pierwszej instancji do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt administracyjnych sprawy, i w tej części umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. W pozostałej części, tj. dotyczącej punktu I, II oraz IV zaskarżonego wyroku, skarga kasacyjna podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznaje się sytuację, jak w rozpatrywanym przypadku, gdy skarga kasacyjna została uwzględniona jedynie w nieznacznej części, zaś w pozostałej części została oddalona.