II FSK 204/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] "M." sp. z o. o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 587/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "M." sp. z o. o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...], 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "M." sp. z o. o. z siedzibą w G. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II FSK 204/14 Uzasadnienie 1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 587/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ) - dalej p.p.s.a., oddalił skargę Przedsiębiorstwa M. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 18 lutego 2013 r. w przedmiocie określenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. 1.2 Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wierzyciel – Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – wystawił na Przedsiębiorstwo M. spółka z o.o. – dalej skarżąca, tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. (obejmujący należności pieniężne z tytułu obowiązkowej wpłaty na rzecz PFRON), i przekazał go wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do organu egzekucyjnego - Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. Na podstawie tego tytułu wykonawczego organ egzekucyjny dokonał zgodnie z art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.) – dalej u.p.e.a., zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, tj. w Kredyt Banku S.A. IV Oddział Gdańsk doręczając w dniu 18 maja 2011 r. zawiadomienie dłużnikowi zajętej wierzytelności, a jego odpis skarżącej, wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Bank uznał zajętą wierzytelność i pismem z dnia 18 maja 2011 r. poinformował organ egzekucyjny, iż dokonał blokady rachunku firmowego. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2011 r. organ egzekucyjny uchylił dokonaną czynność egzekucyjną, tj. zajęcie prawa majątkowego i wskazał, że w związku z wnioskiem wierzyciela postępowanie zostało zawieszone do dnia 31 sierpnia 2011 r. W dniu 7 lipca 2011 r. skarżąca wniosła o zwolnienie blokady rachunków bankowych zajętych w postępowaniu egzekucyjnym a wierzyciel pismem z dnia 27 lipca 2011 r. wyraził zgodę na zwolnienie zajętego prawa majątkowego. Skarżąca pismem z 7 grudnia 2012 r. złożyła wniosek, w którym wskazała, iż na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. wnosi o wydanie postanowienia w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. , na podstawie art. 64 § 1, § 6, § 9, § 10 w zw. z art. 64c § 7 u.p.e.a., ustalił i obciążył skarżącą kosztami egzekucyjnymi w wysokości 595,67zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał opłaty do tego tytułu wykonawczego, tj. opłatę manipulacyjną (stosownie do art. 64 § 6 u.p.e.a.) w kwocie 99,33 zł i opłatę za zajęcie rachunku bankowego (stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) w kwocie 496,34 zł. Organ stwierdził, iż odpis tytułu wykonawczego doręczony został skarżącej wraz z zajęciem rachunku bankowego oraz zawiadomieniem w dniu 18 maja 2011 r., a stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. opłata za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych wynosi 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Obowiązek uiszczenia tej opłaty (art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a.) powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia. Jak zauważył, choć zajęcie wierzytelności dokonane zawiadomieniem z dnia 16 maja 2011 r. zostało uchylone postanowieniem z 2 sierpnia 2011 r., to zgodnie z art. 58 § 2 u.p.e.a. uchylenie dokonanej czynności nie powoduje umorzenia należnych kosztów egzekucyjnych. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku uznał podniesione zarzuty za niezasadne i postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji . Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając mu: naruszenie przepisów art. 124 § 1 i § 2, art. 107 § 3 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., naruszenie art. 64 § 8, art. 64e § 1 i § 4a u.p.e.a. a nadto naruszenie art. 2, a pośrednio art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 1.3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak zauważył, w rozpatrywanej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. utrzymanym w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. określił wysokość powstałych kosztów egzekucyjnych w kwocie 595,67 zł i obciążył nimi skarżącą. Na koszty te złożyły się opłata manipulacyjna w kwocie 99,33 zł oraz opłata za czynność egzekucyjną zajęcia w kwocie 496,34 zł. W ocenie Sądu działanie organu egzekucyjnego było zgodne z wyżej przytoczonymi przepisami prawa, a zatem uznać je trzeba za zasadne. Opłata manipulacyjna, naliczona została zgodnie art. 64 § 6 u.p.e.a., tj. 1% kwoty egzekwowanych należności objętych tytułem wykonawczym nie mniej jednak niż 1,40 zł w związku z art. 64 § 10 u.p.e.a. określającym moment powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Z kolei opłata za czynność egzekucyjną zajęcia dokonanego zawiadomieniem z dnia 16 maja 2011 r. naliczona została stosownie do brzmienia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. 5% kwoty egzekwowanej należności nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr w związku z art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a. określającym moment powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego, bowiem zaskarżone postanowienie zawierało wyczerpujące uzasadnienie zarówno faktyczne jak i prawne i wbrew twierdzeniom skarżącej, spełniało wymogi określone przepisem art. 124 § 2 k.p.a. 2.1 Skarżąca spółka w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 tej samej ustawy oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - naruszeniu polegającym na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie legalności zaskarżonego aktu i działań organów egzekucyjnych w kontekście zgodności przepisów art. 64 §1 pkt 4, § 6 i § 8 u.p.e.a. z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza jej art.2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 i w związku z powyższym: b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zastosowanych w sprawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2) naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenia następujących przepisów: a) art. 2, art.31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie w sprawie dla oceny i wykładni przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji, b) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 31 ust. 3, 64 ust. 1 i 3 Konstytucji R. P., c) art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 31 ust. 3, 64 ust. 1 i 3 Konstytucji R. P., d) art. 64 § 8 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji R. P., a w konsekwencji powyższego e) przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przez jego zastosowanie względnie przez jego zastosowanie wprost, f) przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przez jego zastosowanie względnie przez jego zastosowanie wprost, g)przepisu art. 64 § 8 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przez jego zastosowanie względnie przez jego zastosowanie wprost. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu rozstrzygnięcia o wszelkich kosztach postępowania, w tym postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną z uwzględnieniem kosztów reprezentacji skarżącego przez radcę prawnego. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 18 lutego 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia 19 grudnia 2012 r. , oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania uwzględniających koszty postępowania przed Sądami obu instancji wraz z kosztami reprezentacji przez radcę prawnego. 2.2. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i tego powodu należało ją uwzględnić. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. ale zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się z zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała na błędną wykładnię przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. pomijającą wytyczne wynikające z norm zawartych w art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej doprowadziło to do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. przez ich zastosowanie, względnie przez ich zastosowanie wprost. Wobec tak sformułowanych zarzutów należy zauważyć, że po rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 745/13 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), którego przedmiotem była kontrola zgodności z normami konstytucyjnymi wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał orzekł również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, której mowa w 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tak więc przepisy, które stanowiły materialnoprawną podstawę obciążenia skarżącej kosztami postępowania egzekucyjnego, a których naruszenie zarzuciła skarżąca w skardze kasacyjnej zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP ze wskazanych w sentencji wyroku Trybunału powodów. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie Trybunału za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należy uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne a stosownie do ust. 3 wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. W niniejszej sprawie zarówno kwestionowane postanowienie organu, jak i wyrok Sąd pierwszej instancji zapadły w czasie, gdy wskazane przepisy u.p.e.a. korzystały z domniemania konstytucyjności. Jednakże fakt, że Sąd pierwszej instancji w chwili wydawania zaskarżonego wyroku nie był związany wyrokiem TK, nie zamyka Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wyrok Trybunału. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek uwzględnienie wyroku Trybunału. W piśmiennictwie przeważa pogląd, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje koniczność uchylenia takiej decyzji (np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50; także M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, nr 3, s.15-16). Art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. W zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odpowiednie postanowienia w tym zakresie zawierają art. 145a k.p.a., art. 240 § 1 pkt 8 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 272 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wprawdzie art. 190 ust 4 Konstytucji odnosi się wprost do postępowań prawomocnie zakończonych, ale skoro nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji z tego powodu, to tym bardziej sąd powinien uwzględnić istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem (por. także wyroki NSA: z 8 listopada 2013 r., II FSK 2626/12; z 30 listopada 2013 r, II FSK 745/13; z 23 września 2014 r., II FSK 2328/14 oraz z 27 września 2016 r., II FSK 2066/14, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, wobec treści art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny miał zatem na względzie to, że przepisy stanowiące podstawę prawną kwestionowanego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku, były przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w przywoływanym wyroku SK 31/14. Rozstrzygniecie kwestii kosztów prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania egzekucyjnego będzie, więc wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. ma ten wyrok. 3.2 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.