II FSK 2310/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2319/13 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R. M. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2319/13) oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Minister Finansów zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 18 czerwca 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ... ustalił dla skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr .. przy ul. .. w H., gm. I.. Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Wojewody M. z wnioskiem o umorzenie w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Opisał okoliczności związane z rozbudową budynku mieszkalnego, wskazał na skomplikowaną i szczególnie trudną sytuację finansową i zdrowotną swojej rodziny. Podniósł, że nałożona opłata legalizacyjna jest poza możliwościami finansowymi jego rodziny, a rozbiórka wybudowanej części budynku pozbawi rodzinę niezbędnego pomieszczenia mieszkalnego służącego rehabilitacji jego chorych dzieci. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewody o braku możliwości zastosowania w stosunku do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia należności publiczno-prawnej, o której mowa w art. 67 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Wobec tego niemożność rozpatrywania przedmiotowego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżący wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 49 ust. 2 i art. 59 g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd podzielił argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59 g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Sąd za Naczelnym Sądem Administracyjnym uznał, że skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67 a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Finansów, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył wszczęte postępowanie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jego rzecz od Ministra Finansów zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skargę oprał na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: P.p.s.a. tj naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 49 ust. 2 oraz art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59 g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Minister Finansów nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako bezzasadna, podlega oddaleniu. Sedno sporu dotyczy oceny legalności zaskarżonego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy zasadnie uznały, że instytucja umorzenia przewidziana w przepisach działu III Ordynacji podatkowej, nie ma zastosowania do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wzajemna relacja przepisów Ordynacji podatkowej i opłaty legalizacyjnej w zakreślonych powyżej ramach była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, co znalazło wyraz w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 roku sygnatura akt II FSK 113/12, II FSK 2072/12, jak też z dnia 27 stycznia 2015 roku sygnatura akt II FSK 3077/12. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni zaprezentowane w tych orzeczeniach stanowisko. Poglądy wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym obecnie wyroku również pozostają w zgodzie z zaprezentowaną w nich linią orzeczniczą. Uwzględniając zatem wytyczony przez NSA kierunkiem wykładni norm prawnych dotyczących analizowanej kwestii należy stwierdzić, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przepisy obowiązującego prawa nie dawały umocowania do merytorycznego rozpoznania wniosku w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Trafnie WSA wskazał, że istota opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania art.67a Ordynacji podatkowej, pomimo odesłań zawartych w art.49 ust.2 Prawa budowlanego i art.59g ust. 5 tej ustawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że opłata legalizacyjna, której dotyczy istota sporu, jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art.49 Prawa budowlanego). Organ ten, w przypadku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego (art.48 ust. 5 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego), bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej, rodzi za to obowiązek właściwego organu do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Co istotne, a na co również zwróciły uwagę składy orzekające w powyżej powołanych wyrokach (jak też Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu) - opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Skoro przedmiotowa opłata nie stanowi zobowiązania podatkowego, w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Z przepisów Prawa budowlanego wynika, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej, jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59 f tej ustawy, przy czym z normy tej bezsprzecznie wynika, że przepisy dotyczące przedmiotowych kar mają odpowiednie, a nie dosłowne, odesłanie do opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie zatem, zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji analiza tych elementów doprowadziła do trafnego wniosku, że odesłanie to jest konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej i że nie wszystkie regulacje ukształtowane przepisami dotyczącymi kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Tezę tę potwierdzają przywołane przykładowo przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - art.59 g ust. 3 Prawa budowlanego (przewidujący, że w przypadku nieuiszczenia kary w terminie, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), czy też ust. 5 i 6 art. 59 f tej ustawy, które odnoszą się "do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważania Sądu pierwszej instancji respektują konieczność operowania ogólnie uznaną techniką stosowania przepisów aktu posiłkowego, zakładającą – w przypadku zastrzeżenia odpowiedniości – zbadanie, które z nich będą stosowane wprost, które z określonymi modyfikacjami i które w ogóle nie znajdą w sprawie zastosowania. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Stosownie zatem do przytoczonych powyżej uwag wyprowadzić należy wniosek, że w niniejszej sprawie, nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej nie obejmuje przepisu art. 67a, tj. regulacji, bezprzedmiotowej ze względu na charakter środka, którym jest opłata legalizacyjna. Przedstawione w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji motywy nie budzą zastrzeżeń, są prawidłowe i poprawnie oddają istotę konstrukcji opłaty legalizacyjnej. Na zakończenie tej części rozważań, koniecznym jest dodanie, że przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji tok rozumowania, wbrew temu co próbuje wywieść autor skargi kasacyjnej, doznaje mocnego wsparcia w spostrzeżeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 października 2010r., sygn. akt II GSK 1000/09. Należy bowiem podkreślić, że Sąd ten w motywach podjętego rozstrzygnięcia, zaznaczył na wstępie, że rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, nie miał możliwości oceny zaskarżonego wyroku w aspekcie podstawowego problemu występującego w sprawie, to jest możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o umorzeniu zaległości podatkowych do opłaty legalizacyjnej, która ze swej istoty nie staje się zaległością podatkową, albowiem nie podlega ona egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 49 ust. 2 w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.