II FSK 3269/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Krawczyk, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Go 217/18 w sprawie ze skargi [...] W. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 7 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz [...] W. [...] w K. kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 217/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyniku rozpoznania skargi W. [...] w K. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: organ odwoławczy) z 7 lutego 2018 r., a także poprzedzającą ją decyzję Zarządu Międzygminnego Związku Gospodarki Odpadami Komunalnymi O. z 18 grudnia 2017 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ odwoławczy zarzucił naruszenie następujących przepisów: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm., dalej: o.p.) poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, a w rezultacie bezpodstawne uchylenie tych decyzji z powodu wskazanego w wyroku naruszenia prawa procesowego, mimo iż organy nie dopuściły się naruszenia ww. przepisów, a tym samym istniały podstawy do oddalenia skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm., dalej: u.u.c.p.g.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niepełną analizę akt sprawy i błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie ustalenia skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do wykonywania obowiązków wynikających z przepisów u.u.c.p.g.; 3) art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 o.p., art. 6m ust. 2a i 2b u.u.c.p.g. poprzez nieprawidłowe uznanie przez sąd, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 6m ust. 2b u.u.c.p.g., iż przy ustaleniu przez organy wysokości opłat nie dokonano analizy regulacji ww. przepisu, podczas gdy organy nie naruszyły ww. przepisów, decyzja została wydana na podstawie art. 6o u.u.c.p.g.; Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wyik sprawy, albowiem doprowadziły do uchylenia decyzji przez sąd pierwszej instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6c ust. 4 u.u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu przez sąd pierwszej instancji polegającą na przyjęciu, iż w przypadku terenów zamkniętych uchwała gminy w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy działa niejako z mocy prawa, jak również na pominięciu przez sąd znaczenia wyrażenia "jeżeli" statuującego warunkowe niedziałanie uchwały na terenie zamkniętym, po ziszczeniu się przesłanek wskazanych w tym przepisie. Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 3. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, toteż należało ją oddalić. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania czy korygowania zarzutów strony skarżącej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, ograniczając się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego przepisu. Rozpoznając zarzuty procesowe zawarte w punktach 1-3, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę w ślad za sądem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji nie podjęły czynności dowodowych niezbędnych celem prawidłowego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie podmiotu zobowiązanego do wykonywania obowiązków wynikających z przepisów u.u.c.p.g. W świetle art. 6h u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c u.u.c.p.g., są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei w myśl art. 2 pkt 4 u.u.c.p.g. przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. wynika zatem wprost, iż na gruncie omawianej ustawy za właściciela uznaje się każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania, a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego lub będącego posiadaczem w sposób bezumowny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "przez inne podmioty władające nieruchomością" należy rozumieć m.in. jednostki organizacyjne Skarbu państwa nieposiadające osobowości prawnej, którym przysługuje zarząd trwały w myśl odrębnych przepisów. Powyższa wykładnia przepisu jest zbieżna z celem ustawy, której istota sprowadza się do obłożenia opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi tych wszystkich, którzy odpady takie generują (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 676/17). Trafnie w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1936/14, i argumentację tam podniesioną, co do podstawy prawnej i zakresu niezbędnego do zbadania celem ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w obu ww. orzeczeniach. Ilekroć rozpatrywane jest zagadnienie obciążania państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, niezbędnym jest posiłkowanie się art. 18 i art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. - Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: u.g.n.) jako regulujących zarząd trwały stanowiący formę prawną władania nieruchomościami Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n.). Istotna z tego względu pozostaje szczególnie regulacja art. 45 ust. 1 u.g.n. wskazująca decyzję administracyjną jako możliwe źródło powstania tytułu prawnego do korzystania z tego rodzaju nieruchomości, a nadto przepisy art. 46-47 w zakresie wygaśnięcia zarządu trwałego oraz art. 48 co do jego przeniesienia. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż trwały zarząd powstaje na skutek wydania decyzji o jego ustanowieniu, toteż istnienie tego prawa na rzecz danego podmiotu uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 43 u.g.n., i w związku z tym żadne inne kwestie w kontekście istnienia tego prawa nie powinny być badane na okoliczność podmiotu uprawnionego i tym samym zobowiązanego do ponoszenia opłaty na gruncie przepisów u.u.c.p.g. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II FSK 1791/16, jakkolwiek wydane w kontekście zobowiązanego do ponoszenia podatku od nieruchomości, iż z punktu widzenia określenia podmiotowej strony opodatkowania istotne są skutki prawne wywołane decyzją, o której mowa w art. 43 u.g.n., toteż brak jej przedłożenia i objęcia analizą w sprawie powoduje niemożność oznaczenia podmiotu, któremu zarząd trwały przysługuje. Zarówno zatem zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 14/MON z 8 kwietnia 2011 r., jak i statut skarżącego, znajdujące się w aktach sprawy, nie mogą w tym zakresie dowodzić okoliczności jakoby na skarżącego został przeniesiony trwały zarząd nieruchomościami będącymi przedmiotem sporu. Analiza komentowanej regulacji w kontekście rozpoznawanej sprawy prowadzi do jedynej słusznej konstatacji, iż organy obu instancji nie sprostały ciążącemu nań obowiązkowi ustalenia właściwego statio fisci Skarbu Państwa, któremu przysługiwałby trwały zarząd nieruchomościami objętymi sporem, na których tym samym spoczywałby obowiązek fiskalny ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, toteż już z tej przyczyny skargę kasacyjną organu odwoławczego należało oddalić. Odnosząc się do zarzutu materialnego odnośnie wykładni art. 6c ust. 4 u.u.c.p.g., jakkolwiek powyższe jawi się jako przedwczesne wobec braków w postępowaniu dowodowym w zakresie legitymacji skarżącego do występowania w sprawie w charakterze zobowiązanego na gruncie u.u.c.p.g., przez wzgląd na regulację art. 170 p.p.s.a. wskazać należy, co następuje. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 6c ust. 4 u.u.c.p.g., uznając, iż wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż spełnienie przesłanki posiadania przez daną nieruchomość statusu "terenów zamkniętych" w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) oraz zachodzenie "konieczności ochrony informacji niejawnych" wyłącza stosowanie podstawowej regulacji przez wzgląd na ochronę konstytucyjnych wartości w zakresie obronności, bezpieczeństwa oraz niepodległości kraju. Zasadnie przy tym sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż o zachodzącej sprzeczności z "ochroną informacji niejawnych", a ostatecznie o dokonywaniu samodzielnego wywodu odpadów komunalnych z terenów zamkniętych, decyzję winna podejmować jednostka organizacyjna Skarbu Państwa korzystająca z danej nieruchomości. Nie sposób wszakże rzeczonego uprawnienia - oceny w zakresie zapewnienia ochrony informacji niejawnych w kontekście przedmiotu działalności danej jednostki na danym terenie - pozostawiać w gestii gminy, na której ciąży ustawowy obowiązek w zakresie gospodarki komunalnej. Jeżeli zatem jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, posiadająca nieruchomość będącą terenem zamkniętym, uzna w myśl art. 6c ust. 4 u.u.c.p.g., iż ochrona informacji niejawnych w realiach konkretnej sprawy wymaga wyłączenia wjazdu poszczególnych podmiotów na teren określonej nieruchomości celem wywozu śmieci przez wzgląd na określoną działalność statutową tej jednostki, ma prawo uznać się za wyłączoną spod działania określonej uchwały stanowiącej prawo miejscowe, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. W tym miejscu należy przypomnieć, iż przez wzgląd na regulację art. 183 p.p.s.a. sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle cytowanego przepisu niedopuszczalne. Skarga kasacyjna powinna być zredagowana w sposób nieumożliwiający powstanie wątpliwości interpretacyjnych, gdyż wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwia sądowi kasacyjnemu poddanie racji strony skarżącej merytorycznej kontroli. Zgodnie z metodyką sporządzania skarg kasacyjnych, mając na względzie treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy zauważyć, iż zarzucając sądowi pierwszej instancji obrazę norm o charakterze materialnoprawnym, skarżący kasacyjnie zobowiązany jest nie tylko do prawidłowego przytoczenia poszczególnych przepisów z uwzględnieniem wszystkich jednostek redakcyjnych, ale również do wyczerpującego wskazania, czy owa obraza dotyczyła błędnej wykładni czy błędnej subsumcji, a nadto wyjaśnienia, na czym owy błąd polegał. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie uczynił przedmiotem zarzutów materialnych w zakresie prawidłowości ich zastosowania innych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie - zwłaszcza art. 6m i 6o u.u.c.p.g., dalsze wywody organu należało uznać za wymykające się kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie ogół zaprezentowanej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).