II FSK 373/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędziowie NSA Jan Rudowski, NSA Jan Grzęda (sprawozdawca), Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 625/10 w sprawie ze skargi M. L. i K. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 625/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. i K. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 31 sierpnia 2009 r., w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. W motywach orzeczenia Sąd podał, że bezspornym jest, że inwestorzy M. i K. L. samowolnie wybudowali budynek garażowy (z pomieszczeniem gospodarczym i poddaszem użytkowym) na działce nr [...] przy ul. W. w Ł. W związku z samowolą budowlaną organ powiatowy nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 100.000 zł. Natomiast wnioskiem z dnia 2 lutego 2009 r. inwestorzy zwrócili się z prośbą o umorzenie opłaty legalizacyjnej bądź o rozłożenie jej na raty z uwagi na sytuację finansową. Sąd powołując się na treść art. 67 a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa) w związku z art. 59 g ust. 5 w związku z art. 49 b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwrócił uwagę, że "ważny interes podatnika" przewidziany w art. 67a Ordynacji podatkowej zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodów nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Oznacza to, że instytucja umorzenia należności powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych, nagłych i szczególnych przypadkach. Zgodzić się tu należy z organem, że trudna sytuacja finansowa nie może stanowić podstawy umorzenia zaległości podatkowej zwłaszcza gdy należność ta powstała nie w wypadku nadzwyczajnej sytuacji, lecz jako konsekwencja działań inwestora niezgodnych z przepisami prawa budowlanego. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające które ustaliło, że inwestor nie znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej a jego przychód w roku 2008 wzrósł względem przychodu z 2007 r. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy ryzyko zmniejszenia rentowności firmy bądź nawet ewentualność zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej są zjawiskami typowymi występującymi w obrocie gospodarczym i organ administracji nie może strony od nich uwolnić. Podejmowanie każdego rodzaju działalności gospodarczej jest związane z ryzykiem niepowodzenia przedsięwzięcia a także niesie ze sobą ewentualność istnienia gorszych i lepszych okresów działalności. Niepowodzenia działalności nie mogą skutkować obowiązkiem umorzenia należności publicznoprawnych, gdyż konsekwencji działalności podmiotu gospodarczego nie można przerzucać na społeczeństwo. Według Sądu organ pierwszej instancji dokonywał oceny sytuacji finansowej strony na podstawie dokumentów podatkowych i zaświadczeń, a strona nie zakwestionowała uzyskania przychodu podlegającego opodatkowaniu. Sąd podzielił pogląd organów, iż ogół występujących w sprawie okoliczności, nie stanowi dostatecznej i wystarczającej podstawy do umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej z uwagi na ważny interes podatnika. Natomiast zgodnie z wnioskiem strony, mając na względzie jej sytuacje materialną i uzyskiwane dochody organ zasadnie podjął decyzję o rozłożeniu należności na raty. Sąd końcowo zauważył, że legalizacja samowoli jest uprawnieniem zainteresowanego, a uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest środkiem prawnym pozwalającym wyłączyć inną formę przeciwdziałania samowoli jaką jest nakaz rozbiórki. W skardze kasacyjnej pełnomocnik M. L. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, poprzez obrazę art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej na skutek nieuwzględnienia wszystkich okoliczności jakie towarzyszyły sprawie, a w szczególności słusznym interesem strony oraz zasadami współżycia społecznego. Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy Ministra Finansów wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść trzeba i należy, że decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądu administracyjnego. Sąd nie jest on organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; sąd administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy pobór podatku (opłaty legalizacyjnej) powinien być zaniechany. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Natomiast w pełnym zakresie zaskarżona decyzja podlega badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r., II FSK 660/07, LEX nr 485329). Z analizy jedynego zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej wynika, że skarżąca usiłuje zakwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny, polemizując ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji o poprawności przeprowadzonej przez organy analizy jej sytuacji finansowej pod kątem możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jednak w tym zakresie skarżąca nie podniosła zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie których organy skontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postępowania ustalały i oceniały stan faktyczny sprawy. W tym kontekście podnieść należy, że na podstawie art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – "p.p.s.a."), poza przypadkami nieważności postępowania sądowego wskazanymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., których w sprawie nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie z granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami i standardami unormowań wynikających z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wobec tego stan faktyczny i jego ocena nie zostały zgodnie z prawem, to jest prawnie skutecznie zakwestionowane. Dodatkowo zauważyć trzeba, że nie ma racji skarżąca wywodząc w skardze kasacyjnej, że już jej trudna sytuacja materialna jest wystarczającą podstawą do przyznania jej ulgi – umorzenia opłaty legalizacyjnej. Trafna jest w tym kontekście uwaga Sądu pierwszej instancji, że nawet w przypadku ustalenia przesłanek "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" organ nie ma obowiązku prawnego umorzenia opłaty legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił aspekt wyjątkowości ulgi, mogący występować tylko w sytuacjach nadzwyczajnych, losowych, a nie jako wynik działania niezgodnego z przepisami prawa budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji i pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 2033/11, LEX nr 953006). Sąd pierwszej instancji wyciągnął prawidłowe wnioski odnośnie wykładni pojęcia "ważny interes podatnika". Prawidłowo także wyłożył znaczenie pojęcia "interes publiczny", wskazując, że niepowodzenia w działalności gospodarczej podmiotu gospodarczego nie mogą być przerzucane na społeczeństwo. Wobec tego uznać należy, ż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organów pod katem dyspozycji art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w związku art. 59 g ust. 5 w związku z art. 49 b ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.