II OSK 2033/11

Dnia 27 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 13/11 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Legnicy oraz M. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skarg Prokuratora Okręgowego w Legnicy oraz M.J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] lipca 2010 r. o znaku: [...], (dalej jako "PINB"), przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr A obręb 8, przy ul. S. w Lubinie, przy którym roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 8 lipca 1991 r. Od decyzji tej odwołał się Prokurator Okręgowy w Legnicy. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako "WINB") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w Lubinie przeprowadził oględziny budowy budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr A obręb 8 przy ul. S. w Lubinie, w toku których ustalił, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubinie z dnia 8 lipca 1991 r., projektu budowlanego i wykonał nadbudowę ścian zewnętrznych trzeciej kondygnacji nadziemnej na pełną wysokość oraz zaszalował strop nad tą kondygnacją (obiekt był zaprojektowany jako dwukondygnacyjny z poddaszem mieszkalnym). Ponadto niezgodnie z zatwierdzonym projektem dobudowano od strony szczytowej schody zewnętrzne do piwnicy, pomieszczenia wymiennikowi i zmienił konstrukcję i lokalizację schodów zewnętrznych od strony ciągu pieszego. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1999 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał wykonanie zabezpieczeń obiektu przed dostępem osób postronnych i przed wpływami atmosferycznymi. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. nakazał M.J. dokonanie czynności polegających na dostarczeniu określonych opracowań i dokumentów, m.in. projektu budowlanego, w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji PINB wydał decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robot budowlanych. W wyniku rozpatrzenia odwołania J.M. i A.C. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednym z powodów jej uchylenia byt fakt, iż projekt przewidywał wykonanie dodatkowej kondygnacji co naruszałoby § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 10 z 1995r. ze zm., dalej jako "rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r."), który określa minimalne odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, mając na uwadze zapewnienie naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2001r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego spełniającego przepisy § 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył projektu, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2001r. nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki ścian III kondygnacji nadziemnej wraz z szalowaniem i zbrojeniem stropu nad tą kondygnacją oraz schodów zewnętrznych do piwnicy i pomieszczenia wymiennikowni, wybudowanych od strony ściany szczytowej budynku. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ szczebla powiatowego decyzją z dnia [...] maja 2002r. nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki ścian III kondygnacji nadziemnej wraz z szalowaniem i zbrojeniem stropu nad tą kondygnacją oraz schodów zewnętrznych do piwnicy i pomieszczenia wymiennikowni, wybudowanych od strony ściany szczytowej budynku oraz zaniechanie dalszych robót budowlanych. Od tej decyzji odwołała się M.J. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 204 r. sygn. akt II SA/Wr 2059/02 uchylił decyzję organów obu instancji. Sąd wskazał, że nakaz rozbiórki był nieuprawniony, gdyż został wydany w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego niezaskarżalnym postanowieniem, a aby go wydać konieczne jest stwierdzenie niewykonania decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W celu zebrania dodatkowych dowodów pracownicy PINB dokonali oględzin budowy, podczas których ustalili, że inwestor pomimo wstrzymania wykonywania robót zabetonował strop nad II piętrem oraz schody na poddasze budynku. Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2005 r., którą nakazał M.J. rozbiórkę stropu żelbetowego nad II piętrem, ścian zewnętrznych II kondygnacji, schodów żelbetowych na poddasze, schodów zewnętrznych do piwnicy i pomieszczenia wymiennikowni. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora WINB decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że kwestia zgodności inwestycji z przepisem § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75 poz. 690 z 2002r. ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), która jak wskazał organ I instancji nie została wyjaśniona w przedłożonym projekcie budowanym, może zostać wyjaśniona poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej, w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W dniu [...] marca 2006 r. WINB decyzją Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w Lubinie nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. W uzasadnieniu organ zauważył, ze organ I instancji nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, naruszył zarówno art. 51 jak i art. 81c Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2006 r. PINB w Lubinie nakazał inwestorowi dostarczenie ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności budowanego obiektu z przepisami §12 i §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz jakości wykonanych dotychczas robót budowlanych, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń, w terminie do dnia 11 listopada 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. WINB odmówił stwierdzenia, na wniosek M.J., nieważności postanowienia PINB w Lubinie z dnia z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M.J., postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie WINB. Na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w Legnicy. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt: VII SA/Wa 951/07 sąd ten uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Stosując się do wytycznych w/w wyroku WINB we Wrocławiu postanowieniem Nr [...] stwierdził nieważność postanowienia PINB w Lubinie z dnia [...] sierpnia 2006 r. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie wydal, w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję nakładającą na inwestora - obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych do dnia 31 stycznia 2009 r. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przedłużył na wniosek inwestora termin wykonania obowiązku do dnia 28 lutego 2009 r. Na skutek weryfikacji przedłożonego przez Ma.J. w dniu 2 marca 2009 r. projektu zamiennego rozbudowy, PINB postanowieniem wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie do dnia 15 kwietnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji przedłużył, na wniosek M. J., termin wykonania obowiązku do dnia 30 kwietnia 2009 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. organ ponownie przedłużył ten termin do dnia 6 maja 2009 r. zgodnie z wnioskiem inwestora. Po analizie przedłożonych przez inwestora 4 egzemplarzy projektu zamiennego PINB w Lubinie stwierdził, że w dalszym ciągu projekt zawiera braki i nieścisłości, w związku z czym nie został wykonany obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB w Lubinie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., którą nakazał inwestorce - rozbiórkę następujących części obiektu: 1. stropu żelbetowego nad II piętrem, 2. ścian zewnętrznych II piętra do poziomu zgodnego z projektem, który był zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 8 lipca 1991 r., bez naruszenia ściany sąsiedniego budynku, zlokalizowanego na działce nr B, 3. schodów żelbetowych na poddasze, 4. pomieszczenia wymiennikowni oraz schodów zewnętrznych do piwnicy od strony ściany szczytowej budynku, 5. schodów zewnętrznych wybudowanych na działce nr C od strony ciągu pieszego. Od tej decyzji odwołanie złożyli M.J. oraz Prokurator Okręgowy w Legnicy. Rozpoznając sprawę WINB zwrócił się do Starosty powiatu Lubińskiego czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubinie z dnia 8 lipca 1991r. o pozwoleniu na budowę obiektu handlowego z częścią mieszkalną pozostaje w obrocie prawnym. W odpowiedzi Starosta Lubiński wyjaśnił, że decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z uwagi na wątpliwości co do poprawności decyzji PINB w Lubinie z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] poprzedzającej zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Lubinie z dnia [...] grudnia 2008 r. nakładającej na inwestora – M.J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku poprzez wyznaczenie tego terminu na dzień 28 lutego 2009 r. W dniu 16 listopada 2009 r. do siedziby organu drugiej instancji wpłynęło pismo inwestorki, w którym wniosła m.in. o uchylenie za zgodą strony w trybie art. 155 k.p.a., decyzji o wznowieniu robót budowlanych i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swój wniosek wskazała, iż decyzja ta zostaje wydana niezgodnie z prawem, gdyż uwzględniono odwołanie osób nie będących stronami oraz została oparta na fałszywych informacjach osób nie będących stronami postępowania. Strona wniosła o wydanie nowej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robot budowlanych. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania organ decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Lubinie z dnia [...] grudnia 2008 r. nakładającej na inwestora - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zmienionej decyzją tego organu w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku poprzez wyznaczenie tego terminu na dzień 28 lutego 2009 r. WINB wyjaśnił, iż jakkolwiek decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., to naruszenie to nie ma charakteru rażącego, który dawałby podstawy do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku strony w trybie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] z uwagi, na fakt, że procedura opisana w art. 155 k.p.a. nie służy do weryfikacji decyzji, czego domagała się wnioskodawczyni. Te decyzje, wydane w trybach nadzwyczajnych, zostały zaskarżone przez M.J. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]. Decyzje organu odwoławczego stały się ostateczne. W tak kształtującym się stanie faktycznym WINB, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], którą uchylił decyzje PINB w Lubinie z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie rozbiórki wyszczególnionych elementów przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia był fakt, iż zaskarżona decyzja PINB została wydana w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie należało zastosować art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia na podstawie innego przepisu niż stanowiący podstawę orzeczenia naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę PINB w Lubinie wydał, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawo budowlane, w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję, którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego, przy którym roboty budowlane zostały wykonywane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę z dnia 8 lipca 1991 r. PINB wskazał, iż przedłożony projekt narusza przepisy: 1. ustawy Prawo budowlane poprzez brak odniesienia do zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich, w szczególności autor projektu nie odniósł się do spełnienia wymagań przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury; 2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez: a. sporządzenie projektu na nieaktualnej mapie (§ 8 ust.1), b. brak zestawienia powierzchni poszczególnych części działki w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (§ 8 ust.2 pkt 2 i 4), c. brak określenia sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (§11 ust. 2 pkt 4); 3. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - brak zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy, gdzie poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu, co narusza przepis § 73 ust. 3. Ponadto nie załączono do projektu oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego dziatki nr C, na której zlokalizowana jest część schodów zewnętrznych. Dodatkowo, według projektu budynek ma posiadać cztery kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe co jest niezgodne z przepisem § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 24 stycznia 2006 r. Nr LXXVI/343/06, w którym ustalono, że obiekty budowane na tym terenie mogą mieć maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe. Od tej decyzji odwołał się Prokurator Okręgowy w Legnicy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu sprawy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 199 4r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ wskazał, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "w sprawie" zatwierdzenia projektu zamiennego oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. W konsekwencji, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy organ może wydać decyzję zarówno o zatwierdzeniu przedłożonego projektu zamiennego jak również decyzję odmawiającą zatwierdzenia przedłożonego projektu. Jeżeli organ po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego stwierdzi, że posiada on braki i uchybienia w zakresie opisanym w art. 35 ust 1 Prawo budowlane powinien wezwać w drodze postanowienia, zgodnie z art. 35 ust 3 tej ustawy do usunięcia wskazanych nieprawidłowości wyznaczając termin wykonania wezwania. W razie bezskutecznego upływu terminu organ powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, dotyczy istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Istotą takiego postępowania jest ustalenie czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. Organ przytaczając treść art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazał, iż w toku niniejszego postępowania wprowadzone, w stosunku do ustaleń i warunków określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubinie z dnia 8 lipca 1991r. zmiany, polegały na wykonaniu dodatkowej kondygnacji, dobudowaniu od strony szczytowej schodów zewnętrznych do piwnicy, wykonaniu pomieszczenia wymiennikowni, zmianie konstrukcji i lokalizacji schodów zewnętrznych od strony ciągu pieszego. Zmiany dotyczyły zatem zarówno liczby kondygnacji jak i zagospodarowania terenu. Przedłożony w ramach wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Lubinie z dnia [...] grudnia 2008 r., projekt budowlany zamienny z dnia 20 lutego 2009 r. nie spełnia wymagań warunkujących jego zatwierdzenie w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że przede wszystkim projekt przewiduje wykonanie budynku kolidującego z § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego nr 31 uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 24 stycznia 2006 r. Nr LXXVl/343/06, stanowiącym, iż obiekty budowane na tym terenie mogą mieć nie więcej niż 3 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe. Z projektu wynika, że budynek ma posiadać 4 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe. Fakt ten wyklucza możliwość zatwierdzenia przedłożonego projektu, bowiem wykonanie dodatkowej kondygnacji było jednym ze stwierdzonych odstępstw co oznacza, że kwestia wykonania dodatkowej kondygnacji powinna zostać rozstrzygnięta w toku tego postępowania. Ponadto z projektu zagospodarowania działki wynika, ze część schodów zewnętrznych została zlokalizowana na działce sąsiedniej, przy czym inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie dysponowania tą działką na cele budowlane. Inwestorka nie przedłożyła zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy, gdzie poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu, co narusza przepis § 73 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Jednym z zadań organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Według § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Organ przytaczając teść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego wskazał, że PlNB postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, wskazując uchybienia jakie zawiera przedłożony projekt. Ze względu na nie usunięcie wskazanych uchybień, w szczególności odnośnie do naruszenia przepisu § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku oświadczenia o prawie dysponowania działką na cele budowlane, na której częściowo znajdują się schody zewnętrzne oraz braku zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy, gdzie poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu, PINB w Lubinie zobowiązany był orzec w trybie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób zgodzić się z argumentacją odwołania, iż skarżona decyzja PINB w Lubinie narusza przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy bezspornie świadczy o niemożności zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego. W tej sytuacji kontynuowanie postępowania dowodowego byłoby bezcelowe i niepotrzebnie przedłużałoby postępowanie. Zaskarżona decyzja zawiera też szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Nie jest rzeczą organu ani pierwszej ani drugiej instancji rozstrzyganie, w toku niniejszego postępowania, dlaczego zostało wydane pozwolenie na budowę sąsiednich budynków przewidujących wykonanie takiej samej liczby kondygnacji jak budynek na działce nr A przy ul. S. w Lubinie. Wskazano, iż organy administracji publicznej zobowiązane są rozstrzygać sprawę na podstawie przepisów prawa. Stwierdzenie, że planowana inwestycja naruszy normy prawne, w szczególności przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyklucza zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Organy orzekające w sprawie przedstawionego przez Inwestora projektu zamiennego nie mogły zatwierdzić projektu naruszającego przepisy prawa motywując to faktem, że na sąsiednich nieruchomościach znajdują się budynki również naruszające te same przepisy. Jedynym naruszeniem proceduralnym popełnionym przez PINB jest nie zawiadomienie stron o przysługującym im na mocy art. 10 § 1 k.p.a., prawie zapoznania się z dowodami oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów. Niemniej w ocenie organu, biorąc pod uwagę jednoznaczność zebranego materiału dowodowego, nie mogło to mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła inwestorka oraz Prokurator Okręgowy w Legnicy. Prokurator zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne uznanie, że zamienny projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy plan ten wszedł w życie 21 marca 2006 r. i ma zastosowanie do nowej zabudowy, zaś obiekt budowlany M.J. wraz z nadbudową III kondygnacji został wzniesiony w 1999 r.; naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez stwierdzenie, że przedłożony przez stronę projekt budowlany zamienny nie zawiera odniesienia do zapewnienia poszanowania osób trzecich w odniesieniu do § 13 tego rozporządzenia, podczas gdy kwestia ta została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki D. Prokurator zarzucił na koniec naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny. M.J. zarzuciła rażące naruszenie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie art. 51 ust 4 ustawy po nowelizacjach wprowadzonych po dniu 15 kwietnia 1999 r. oraz innych przepisów dotyczących istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę – art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy; art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie oraz bezpodstawne i sprzeczne z dowodami uznanie, że przez inwestora pawilonu handlowego budowanego od 1991 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich (inwestorów budujących, sprzecznie z prawem w 1998 r.; naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez wadliwe i sprzeczne z dowodami uznanie zagospodarowania terenu jako niezgodne z planem i pominięcie zapisów planu miasta Lubina w okresie wydawania pozwolenia na budowę. Naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez sprzeczne z przepisami uznanie, że uchwalenie nowego planu skutkuje wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy sprzecznych z planem, dla których wydano pozwolenie na budowę przed uchwaleniem nowego planu. Naruszenie rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. Inwestorka zarzuciła także naruszenie szeregu przepisów procesowych, a to art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie za strony postępowania inwestorów działek E i D i brak uznania Prezydenta Miasta Lubina za stronę postępowania; art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez niewykonanie zaleceń WSA we Wrocławiu i w Warszawie; art. 138 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego; art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niezachowanie zasad państwa prawa i przestrzegania praworządności; art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez wadliwe postępowanie dowodowe, nie rozpatrzenie zarzutów i wniosków strony, uznawanie fałszywych informacji za prawdziwe etc.; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ogólnikowe i informacyjne uzasadnienie. Oboje skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. uznał, iż skargi podlegają uwzględnieniu. Sąd I instancji przywołując treść 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 tej ustawy, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu I instancji niesporne jest w sprawie, że organ pierwszej instancji wydając decyzję odmawiającą inwestorce zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jako podstawę materialno-prawną powołał przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przy czym do czynności kontrolnych z tego przepisu należy stosować art. 35 Prawa budowlanego. Podstawową zatem kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania stosownie do przywołanego przepisu, opisanej decyzji odmawiającej skarżącej zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, w toku prowadzonego postępowania, organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy zamiennego projektu budowlanego, pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i dostosowania do nałożonego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestorski. Jak wynika z osnowy decyzji organ uznał, że złożony do akt administracyjnych projekt jest wadliwy, bowiem nie spełnia wymagań przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jeśli chodzi o ten zarzut, Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze zgromadzone w sprawie dowody zdają się wskazywać, że okoliczność spełnienia lub nie wymogów normatywnych odległości budynków w zakresie dostępu do światła dziennego winna być oceniana w zakresie nowych inwestycji w odniesieniu do już istniejących (a nie odwrotnie!), nadto organ nie rozważył, czy do usytuowania budynków wnoszonych później nie ma zastosowania np. § 13 pkt 4 lub § 57 przywołanego rozporządzenia. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że tę okoliczność może w znacznym stopniu wyjaśnić wniosek dowodowy złożony przez Prokuratora Okręgowego w Świdnicy (vide pismo z dnia 16 stycznia 2007 r. – k. 36 i n. w aktach administracyjnych) Wniosek ten bez wszechstronnej analizy przedwcześnie został przez organ pierwszej instancji pominięty. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił także z jakich względów uznał, że projekt został sporządzony na nieaktualnej mapie, czym ma naruszać § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jak wynika z dołączonej do projektu zamiennego kopii mapy zasadniczej sporządzono ją w 2009 r. Analiza mapy, oznaczenie granicy działki inwestorki (kolor zielony) i naniesiony rysunek schodów zdają się wskazywać, że schody w całości zostały zaprojektowane na należącej do niej działce. Jeśli zdaniem organu mimo tych uwag mapa nie odpowiada wymogom normatywnym, to jego obowiązkiem jest nie pozostawiające wątpliwości wyjaśnienie w czym upatruje przyczynę tej okoliczności. Kolejnym zarzutem zgłoszonym do projektu jest brak zapisów spełniających wymogi § 8 ust. 1 pkt 2 i 4 tego rozporządzenia. W projekcie znajduje się "Projekt zagospodarowania działki" (k – 2) i zawiera on opis planowanej inwestycji z podpunktami "Istniejący stan zagospodarowania terenu" i "Projektowane zagospodarowanie terenu". Sąd I instancji dodał, że normodawca w omawianych przepisach nakazał określenie istniejącego stanu zagospodarowania działki lub terenu z omówieniem przewidywanych w nim zmian, w tym adaptacji i rozbiórek w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu; oraz zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i adaptowanych obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu I instancji należy zatem szczegółowo przeanalizować i rozważyć czy istotnie ten fragment kontrolowanego projektu zamiennego nie spełnia nałożonych wymogów. Niewyjaśniony pozostaje także zarzut braku określenia sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Już tylko pobieżna analiza złożonego projektu budowlanego wskazuje, że znajduje się tam materiał poglądowy w zakresie zainstalowania urządzenia do transportu wózków inwalidzkich, jeśli zdaniem organu proponowane rozwiązania w świetle prawa są niewystarczające to ma obowiązek dokładnie wyjaśnić z jakiej przyczyny proponowane rozwiązanie nie odpowiada wymogom wskazanym w § 11 ust. 2 pkt 4 powołanego aktu prawnego. Opracowanie zawiera pozycję "Karta pomiarów platforma delta (k - 29 i n). wraz ze szczegółowym rysunkiem (k - 30), uzgodnieniem i zaopiniowaniem. Sąd I instancji uznał, iż w świetle treści samego projektu i wyjaśnień inwestorki (k. 18c projektu) niezrozumiały jest zarzut braku zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy, gdzie poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu. Zdaniem organu nadzoru budowlanego brak ten narusza przepis § 73 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem Sądu I instancji jeśli inwestorka nie ma w planach lokalizować pomieszczenia usługowego w piwnicy, to żądanie we wskazanym zakresie należy uznać za całkowicie nieuzasadnione. Sąd I instancji wskazał, że nie odpowiada części rysunkowej projektu stwierdzenie organu, że część schodów zewnętrznych zlokalizowana jest na działce nr C, zatem wydaje się zbędne żądanie dołączenia do projektu oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki sąsiedniej. Ale nawet gdyby przyjąć, że taki dokument jest niezbędny (np. z uwagi na położenie schodów w granicy działek), to organ nie dokonał właściwej analizy pisma Urzędu Miejskiego w Lubinie (k. 18d projektu). W kontekście koronnego argumentu organów obu instancji do wydania decyzji negatywnej dla strony jaką jest niezgodność projektu budynku z przepisem § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dla terenu inwestycji Uchwałą Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 24 stycznia 2006 r. Nr LXXVI/343/06, Sąd I instancji wskazał, że istotnie ustawodawca nakłada na organy budowlane obowiązek badania zgodności inwestycji z unormowaniami planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże, zdaniem sądu, organ nie dokonał pełnej analizy zapisów planu. Dołączony do projektu fragment omawianego aktu wskazuje, że budynek znajduje się na terenie MN/U, gdzie obowiązuje zasada, że maksymalna wysokość zabudowy, mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu budynku do górnej krawędzi kalenicy, nie może przekraczać 15 m i maksymalnie zawierać trzy kondygnacje w tym poddasze użytkowe. Jednak w tymże przepisie organ uchwałodawczy gminy zadecydował także, że zaleca się komponować zespoły budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego. Sąd I instancji stwierdził, iż żaden z organów nie odniósł się do omawianego unormowania, a w sprawie pozostaje poza sporem, że kontrolowana inwestycja stanowi 1/3 budynku składającego się z trzech segmentów, z których dwa pozostałe odpowiadają gabarytami budynkowi inwestorki. Sąd I instancji zaznaczył, że stwierdzone odstępstwo od uprzednio zatwierdzonego projektu miało miejsce i zostało stwierdzone jeszcze w 1999 r., a samo postępowanie przed organami nadzoru budowlanego trwa już tyle lat, że w jego toku został uchwalony nowy plan miejscowy ograniczający wysokość kondygnacji w terenie. Sąd I instancji stwierdził, że (co do zasady) strona nie może ponosić konsekwencji opieszałości organów administracji. Sąd I instancji rozważał wyeliminowanie z obrotu prawnego także postanowienia nakładającego obowiązek, ale uznając trafność poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 73/08 (dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl)., uznał, iż organ nie ma obowiązku egzekwowania nałożonych obowiązków w całości, pozostawił je w obrocie prawnym. Sąd I instancji przytoczył stanowisko NSA wyrażone w przywołanym orzeczeniu, iż "należy mieć również na uwadze, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także przez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Omyłkowe bowiem nałożenie przez organ na inwestora obowiązków, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez stronę wadliwości zajętego wcześniej stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1250/04)". W ocenie Sądu I instancji stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnych i niekompletnych ustaleń, naruszające zasady wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. i skutkujące, w konsekwencji, naruszeniem prawa materialnego, a to art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, spowodowało, że na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść wyroku tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności błędną interpretację obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zarzucenie organowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a.; - naruszenie prawa materialnego, tj.; art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo oczywistej sprzeczności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji niewłaściwą interpretację zapisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu zapis ten jest na tyle precyzyjny, iż nie pozostawia organom jakichkolwiek wątpliwości, iż realizowany przez stronę budynek zawierający cztery kondygnacje, pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym planem. Podniesiono, że ustalenia takiego nie może zmienić zapis miejscowego planu, wskazujący, że zaleca się komponowanie zespołów budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego. W ocenie organu również to, że sąsiednie budynki w stosunku do ocenianej inwestycji posiadają cztery kondygnację nie może stanowić przesłanki wyłączającej obowiązek zastosowania się inwestorki do bezwzględnie obowiązującego zapisu planu stanowiącego o maksymalnej dopuszczalnej wysokości budynku (15 m) i maksymalnej liczbie kondygnacji (trzy). Zdaniem organu uzupełniający zapis miejscowego planu zawiera zalecenie komponowania zespołu budynków jedynie o gabarytach zbliżonych do budynków sąsiednich, a nie gabarytach tożsamych. Zdaniem organu próba innego odczytania tychże zapisów w toku postępowania naprawczego prowadziłaby do niedopuszczalnego obejścia prawa miejscowego przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu do zarzutu dotyczącego prawa materialnego podniesiono, że skoro niespornym jest, iż projekt zamienny pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszając tym samym zapis art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a inwestorka pomimo stosownego wezwania nie usunęła uchybień w powyższym zakresie, organy nadzoru budowlanego działające w niniejszej sprawie nie mogły w toku stosowania art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 tej ustawy, wydać decyzji innej niż odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Legnicy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, bowiem Sąd w sposób prawidłowy zinterpretował przepisy ustawy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo Budowlane. Dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i trafnej jego oceny pod kątem znamion wymienionych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Przedstawione w skardze zarzuty sprowadzają się praktycznie do rozstrzygnięcia jednej kwestii a mianowicie, czy inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 24 stycznia 2006 r. przez Radę Miejska w Lubinie. Przyjmując tak jak to robią organy nadzoru budowlanego wykładnię czysto literalną (gramatyczną) faktycznie można postawić zarzut niezgodności inwestycji z planem (trzy kondygnacje w tym poddasze użytkowe). Jednakże w realiach niniejszej sprawy taka wykładnia będzie nieprawidłowa, gdyż jak to słusznie zauważył Sąd I instancji należy mieć na uwadze, ze odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę miało miejsce w 1999 r., natomiast plan wszedł w życie w 2006 r. oraz że postępowanie w tej sprawie trwa już kilkanaście lat i organy nadzoru budowlanego wydały już w sprawie kilkadziesiąt decyzji. Również nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, iż kontrolowana inwestycja stanowi 1/3 budynku składającego się z trzech segmentów i pozostałe segmenty mają także po cztery kondygnacje i jak wyjaśniła na rozprawie inwestorka są one użytkowane, jeden w sposób legalny, a drugi nielegalny. Organy nadzoru budowlanego wyraziły pogląd, iż sytuacja prawna i faktyczna tamtych budynków nie ma znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Takie stanowisko jest w niniejszej sprawie nie do przyjęcia, przecież budynek stanowi jedną całość i jak słusznie to zauważył Sąd I instancji należy w tej sytuacji mieć na uwadze, także ustalenia organu planistycznego, że: "zaleca się komponować zespoły budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego". A, czy pozostawienie jednego segmentu budynku o jedną kondygnację niższego będzie stanowiło wypełnienie powyższej dyspozycji, na pewno nie, dlatego też należy przeprowadzić pełną analizę przedmiotowego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie tylko jego części. Fakt odstępstwa od pierwotnego pozwolenia na budowę na pewno obciąża inwestorkę, ale z drugiej strony nie można w państwie prawa tolerować tak długiego i nieskutecznego postępowania organów nadzoru budowlanego, trudno go nazwać inaczej jak rażąca przewlekłość. Dlatego też jak wspomniano wyżej mając na uwadze, iż odstępstwo od pierwotnych wymogów pozwolenia na budowę miało miejsce 7 lat przed uchwaleniem planu oraz niczym nie uzasadnione kilkunastoletnie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, należy ocenić zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób ażeby był zapewniony ład przestrzenny. A ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na taką szeroką ocenę i odstąpienie od sztywnej i literalnej wykładni zastosowanej przez organy nadzoru budowlanego w zakresie ilości kondygnacji. Należy zauważyć, iż w momencie rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 czerwca 1986 r. na podstawie którego została wydana dla inwestorki decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczająca zabudowę do wysokości XI kondygnacji. Decydujące znaczenie przy ocenie w tej konkretnej sprawie powinny mieć zasady zachowania ładu przestrzennego a na pewno wbrew tej zasadzie będzie zachowanie trzech kondygnacji, gdy pozostałe segmenty budynku będą miały cztery kondygnacje, na pewno nie będzie to harmonijna całość urbanistyczno – architektoniczna. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.