II FSK 3983/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński, WSA del. Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Piaseczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1604/13 w sprawie ze skargi Gminy Piaseczno na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr 9.210.2013 w przedmiocie orzeczenia nieważności w części uchwały w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Piaseczno kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1604/13), oddali skargę Gminy Piaseczno na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr 9.210.2013 w przedmiocie orzeczenia nieważności w części uchwały w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że w dniu 3 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Piasecznie wydała uchwałę nr 906/IN/2013 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Piaseczno. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą z 23 kwietnia 2013 r. nr 9.210.2013 orzekło o nieważności uchwały z dnia 3 kwietnia 2013 r. w części, tj. § 3 i poz. 42 - 46, 92 załącznika nr 1 i poz. 29 - 34, 80 załącznika Nr 2 do tej uchwały. Wskazało, że § 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej jako dokument potwierdzający dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych wskazuje fakturę za zużycie wody, pomimo iż wybraną metodą ustalania opłaty od mieszkańców Gminy jest liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W związku z tym weryfikacja danych, zawartych w deklaracji, nie może odbywać się za pomocą innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odniesieniu do § 3 pkt. 2 uchwały Rady Miejskiej, Kolegium zwracając uwagę na art. 6n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), na podstawie którego gmina jest uprawniona do określenia wykazu dokumentów, potwierdzających dane, zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podkreśliło, że w § 3 pkt. 2 Rada Miejska nie określiła wykazu dokumentów, ich rodzaju, a jedynie okoliczności, jakie mają one potwierdzać, dlatego też przedmiotowe postanowienie uchwały narusza art. 220 § 1 pkt. 2 lit. a) k.p.a. Dodało, że zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej do organu gminy składane są wnioski o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, o zmianę wpisu, zawieszenie, wznowienie oraz wykreślenie. Organ gminy jest też zobowiązany do przesłania wniosku przedsiębiorcy do CEIDG. Nie może więc żądać składania dokumentów dotyczących zdarzeń, których ustalenie jest możliwe przez organ na podstawie posiadanych przez niego danych. Kolegium wskazało, że postanowienia, zawarte w obu wzorach deklaracji, a dotyczące informacji o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, o liczbie odpowiednio: pracowników, uczniów/dzieci w szkole, przedszkolu, miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym/stołówce, łóżek w hotelu, pensjonacie itd., wykraczają poza delegację zawartą w art. 6n ust. 1 cyt. ustawy. Kolegium uznało, że objaśnienia do wzoru deklaracji tj. do pkt 5 (załącznika Nr 1) i do pkt 3 (załącznika Nr 2) ustalają minimalną ilość odpadów, za jaką właściciel będzie ponosił opłatę. Zwróciło również uwagę na brak podstaw prawnych do żądania kopii uprzednio zawartej umowy na odbieranie odpadów komunalnych, gdyż 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw dotyczy sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, który ma zawartą umowę na odbiór odpadów, korzysta ze zwolnienia od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pobieranej przez gminę, a okres tego zwolnienia nie może trwać dłużej niż do 30 czerwca 2013 roku. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie Piaseczno będzie obowiązywała od 1 lipca 2013 r. Gmina Piaseczno wniosła skargę do WSA w Warszawie na ww. uchwałę zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz w związku z art. 220 § 1 pkt 2 lit. a k.p.a. i w związku z art. 26 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. WSA w Warszawie wyrokiem z 2 października 2013 r. (sygn. akt IV 1604/13) oddalił skargę Gminy Piaseczno. W uzasadnieniu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 6 n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z uchwałą Nr 563/XXII/2012 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 20.06.2012 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Piaseczno, art. 11 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 1.07.2011 o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw oraz art. 220 § 1 pkt 2 lit a k.p.a w związku z art. 26 ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie działalności gospodarczej. Sąd za trafne uznał stanowisko Kolegium, że przepisy prawa miejscowego stosowane przez radę gminy powinny być jasne i przejrzyste, tak aby ich stosowanie nie mogło być dowolnie interpretowane. Tymczasem przepisy, których nieważność orzekł organ, faktycznie zostały sformułowane w sposób tak dalece niezrozumiały, że w istocie uniemożliwiają ich zastosowanie przez podmioty, do których są skierowane. Zaznaczył - w odniesieniu do § 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej wprowadzającej jako dokument potwierdzający zawarte w deklaracji dane fakturę za zużycie wody - że weryfikacja danych zawartych w deklaracji nie może odbywać się za pomocą innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji, gdy wybraną metoda ustalania opłaty od mieszkańców Gminy jest liczba mieszkańców, zamieszkujących daną nieruchomość. Podzielił stanowisko Kolegium, że w § 3 pkt. 2 Rada Miejska nie określiła wykazu dokumentów, potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ich rodzaju, a jedynie okoliczności, jakie mają one potwierdzać. Uprawnienie gminy do określenia wykazu dokumentów, potwierdzających dane zawarte w deklaracji, wynika z art. 6n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Postanowienie § 3 pkt. 2 uchwały narusza też art. 220 § 1 pkt. 2 lit. a) k.p.a. Zasadna jest więc zdaniem Sądu konstatacja Kolegium, że Gmina nie może żądać składania dokumentów o zdarzeniach, których ustalenie jest możliwe przez organ na podstawie posiadanych przez niego danych. Zasadnie – w ocenie Sądu I instancji - Kolegium uznało, że postanowienia, zawarte w obu wzorach deklaracji, a dotyczące informacji o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, o liczbie odpowiednio: pracowników, uczniów/dzieci w szkole, przedszkolu, miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym/stołówce, łóżek w hotelu, pensjonacie itd., wykraczają poza delegację zawartą w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Sąd podzielił też stanowisko Kolegium w zakresie braku podstaw prawnych do żądania kopii uprzednio zawartej umowy na odbieranie odpadów komunalnych. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Gmina Piaseczno na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 220 § 1 pkt. 2 lit. a k.p.a. i w związku z art. 26 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Rada Miejska w Piasecznie nie określiła wykazu dokumentów zgodnie z art. 6n ust. 2 przywołanej ustawy oraz że żądała zaświadczeń (oświadczeń) możliwych do ustalenia na podstawie posiadanych przez organ gminy danych - tj. wniosków o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; jak też na uznaniu, iż art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dawał podstaw do zawarcia we wzorze deklaracji postanowień dotyczących informacji o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, o liczbie odpowiednio: pracowników, uczniów/dzieci w szkole, przedszkolu, miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym/stołówce, łóżek w hotelu, pensjonacie itp. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną RIO w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna, aczkolwiek nie w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości. Jednak wskazać należy, że nie wszystkie elementy, których nieważność stwierdziła zaskarżona do WSA uchwała, zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dalej zwana u.u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nie zgadza się, że naruszyła wspomniane przepisy w zakwestionowanym przez Regionalną Izbę Obrachunkową zakresie tj., że: 1) w § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nie określiła wykazu dokumentów zgodnie z art. 6n ust. 2 u.u.c.p.g. w zakresie żądania zaświadczeń (oświadczeń) możliwych do ustalenia na podstawie posiadanych przez organ gminy danych – tj. wniosków o wpis do CEIDG; 2) przepis art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. nie dawał podstaw do zawarcia we wzorze deklaracji postanowień dotyczących informacji o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, o liczbie odpowiednio: pracowników, uczniów w szkole, dzieci w przedszkolu, miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym/stołówce, łóżek w hotelu, pensjonacie itp. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że dołączenie kopii umowy jako załącznika do wypełnionej deklaracji nie ma wpływu na jej prawidłowość i nie powoduje ujemnych skutków dla składającego deklarację. Zgodnie z treścią art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie - Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego - 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (...). Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu - "Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". W Uchwale Nr 906/IN/2013 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 3 kwietnia 2013 r. w § 3 pkt 2 wskazano, że określa się wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości niezamieszkałych – dokument potwierdzający zmianę miejsca wykonywania działalności, likwidację działalności gospodarczej, zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, Rada Miejska w § 3 pkt 2 nie określiła wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty, a jedynie okoliczności, jakie mają one potwierdzać. Zdanie to podzielił Sąd I instancji wskazując, że postanowienie uchwały w tym zakresie narusza art. 220 § 1 pkt 2 lit a) k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli jest to możliwe do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów i innych danych. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie pojęcie "wykaz dokumentów" nie zostało wyjaśnione przez ustawodawcę. Dokumenty te mają potwierdzać dane zawarte w deklaracji. Rację ma strona twierdząc, że ze względu na zróżnicowane formy organizacyjne przedsiębiorców nie jest możliwe ustalenie zamkniętego katalogu wszystkich dokumentów które potwierdziłyby zdarzenia wymienione w § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej. Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej prowadzona jest wyłącznie dla przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, a organy gminy nie prowadzą ewidencji przedsiębiorców będących osobami prawnymi. Nie ulega również wątpliwości, że takie podmioty również są zobligowane do składania przedmiotowych deklaracji. Z tego względu organ gminy nie dysponuje informacjami w sprawie prowadzenia, zawieszenia lub zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby prawne lub spółki osobowe wymienione w Kodeksie spółek handlowych, które to podmioty nie są wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Co do zasady słusznie Sąd I instancji wskazał, że Gmina nie może żądać składania dokumentów o zdarzeniach, których ustalenie jest możliwe przez organ na podstawie posiadanych przez niego danych. Jednak w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się i nie wskazał (zresztą tak jak Regionalna Izba Obrachunkowa) z jakiej przyczyny powyższe przyjął również co do danych dotyczących podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie będących osobami fizycznymi, których danymi w tym zakresie nie dysponuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej nie został sformułowany w sposób niezrozumiały, że w istocie uniemożliwiając jego zastosowanie przez podmioty, do których jest skierowany. Można zarzucić brak precyzji, jednak nie w takim stopniu który uniemożliwia jego stosowanie. Zasadnie Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w zaskarżonym wyroku brak jest wyjaśnienia dlaczego niezgodne z prawem jest żądanie informacji zawartych w załączniku Nr 1 w poz. 42-46 oraz w załączniku Nr 2 w poz. 29-34. Wskazane pozycje dotyczyły w załączniku nr 1 nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy oraz w części na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast załącznik nr 2 dotyczy nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W pozycjach tych żąda się od składającego deklaracje do wskazania: rodzaju prowadzonej działalności, ilości zatrudnianych pracowników, uczniów/dzieci w szkole, przedszkolu, żłobku (średnia ilość za poprzedni rok), miejsc konsumpcyjnych w lokalu gastronomicznym/stołówce (bieżąca ilość), łóżek w hotelu/pensjonacie itp. (bieżąca ilość). Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podejmując uchwałę rada gminy zobowiązana jest uwzględnić konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto dane te muszą być niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie dane te zapewniają prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku tych nieruchomości (na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (stawki za pojemnik o określonej pojemności). Wskazane dane umożliwią ustalenia ilości pojemników, które gmina będzie zobowiązana odbierać z nieruchomości na której odpady powstały. Gmina przyjęła wskaźnik powstawania odpadów na osobę w zależności od rodzaju działalności prowadzonej w/na nieruchomości, do czego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była uprawniona. Powyższe z kolei umożliwi prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Słusznie kasator wskazał, że przy dokonywaniu oceny prawnej wzoru deklaracji nie można pominąć celu, któremu ma ona służyć, którym jest zapewnienie możliwości obliczenia wysokości opłaty przez właściciela nieruchomości. Dane zawarte w wymienionych pozycjach są niezbędne do określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tego też względu wbrew twierdzeniu Sądu I instancji postanowienia te nie wykraczają poza delegację zawartą w art. 6n ust. 1 u.u.p.c.g. W poz. 92 załącznika Nr 1 i poz. 80 załącznika Nr 2 należało wskazać czy w właściciel nieruchomości miał zawartą w dniu 1stycznia 2012 r. z przedsiębiorcą umowę na odbieranie odpadów komunalnych i w przypadku posiadania takiej umowy zobowiązany był kopię tej umowy dołączyć do pierwszej deklaracji. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że brak jest podstawy prawnej do żądania kopii uprzednio zawartej umowy na odbieranie odpadów komunalnych, gdyż art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw dotyczy sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, który ma zawartą umowę na odbiór odpadów, korzysta ze zwolnienia od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pobieranej przez gminę, a okres tego zwolnienia nie może trwać dłużej niż do 30 czerwca 2013 r., natomiast opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie Piaseczno będzie obowiązywać do 1 lipca 2013 r. Z tego też względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena zakwestionowanych pozycji 92 załącznika nr 1 i pozycji 80 załącznika nr 2 jako nie znajdujących podstawy prawnej - jest prawidłowa. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz uchwały Rady Miasta Piaseczno uwzględni ocenę zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.