II FSK 726/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA del. Dariusz Skupień, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 3989/14 w sprawie ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 22 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 3989/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 22 września 2014 r. w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ (dalej zwana: "CBOSA"). 2.1. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej zwana: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. - naruszenie polegało na nieuwzględnieniu przez WSA, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem: - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej zwana: "k.p.a.") poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i zaniechanie uzasadnienia postanowienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami; - art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. 2.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. 3.3. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych konieczne jest także wykazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Nie wystarczy samo stwierdzenie, że wpływ taki mógłby wystąpić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być natomiast sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które kastor uznaje za naruszone. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwana dalej: "CBOSA"). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA). Te ogólne uwagi były konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. 3.4. Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawą orzekania przez organ nadzoru oraz organ odwoławczy był przepis art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej zwana: "u.p.e.a."), który stanowi, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Także ten przepis był przede wszystkim przedmiotem analizy i rozważań Sądu I instancji, gdyż to na jego podstawie organy stwierdziły brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowana ani jego wykładnia, ani też zastosowanie w sprawie. W skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek zarzutu naruszenia tego przepisu. W jej uzasadnieniu stwierdzono jedynie, że ma on charakter uznaniowy. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie pozwala jedynie stwierdzić, że spór o prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego sprowadza się na etapie skargi kasacyjnej do braku podjęcia przez organy działań, które miałyby doprowadzić do potwierdzenia stanowiska strony o posiadaniu przez nią słusznego interesu w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Należy wobec tego zauważyć, że art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ma w postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie odpowiednie, co wynika z art. 18 u,.p.e.a. Z tego powodu dokonując interpretacji określenia "słuszny interes obywateli" na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych), jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Nie można jej zatem traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 86/10, publ. CBOSA). Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne zarówno z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji, jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania ciążących na nich obowiązków. Należy wobec tego przypomnieć, że w art. 23 § 6 u.p.e.a. mówi się o "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Za takie można uznać tylko takie sytuacje, które zostały spowodowane przyczynami niezależnymi od zobowiązanego. Przede wszystkim za takie przypadki należałoby uznać wypadki losowe, a także stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 1304/13, publ. CBOSA). Skoro żadna z okoliczności podniesionych przez skarżącego nie ma takiego charakteru, to należało uznać, że postawione przez niego zarzuty dotyczące "słusznego interesu strony" z art. 7 in fine k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. 3.5. Podkreślenia wymaga, że art. 7 in fine k.p.a. formuje zasadę wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nie prymatu słusznego interesu strony postępowania. Zgodnie z orzecznictwem interes obywatela winien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany tylko z jego własnego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96, publ. LEX nr 33416). Organ administracji nie przekroczy granic uznania administracyjnego, jeżeli zdoła wykazać że wydane rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym nie narusza słusznego interesu strony, a więc nie pozbawia jednostki korzyści chronionych prawem. Dlatego też uzasadnienie decyzji uznaniowej winno wykazywać, że organ rozważył i wszechstronnie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a przyjęte rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, pomimo że nie odpowiada stronie. Co do decyzji wydawanej w warunkach uznania administracyjnego i jej uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że polega ono na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego. Decyzja taka musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, publ. LEX nr 895901). Wymogi te spełniają wydane w sprawie postanowienia organów nadzoru obydwu instancji, w których w sposób właściwy odwołano się do wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy. Były to przede wszystkim istotne z punktu widzenia strony okoliczności, takie jak jego stan majątkowy, dochody skarżącego i jego żony oraz syna, a przede wszystkim ich stan zdrowia. Prawidłowe zatem było stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że okoliczności sprawy świadczą o wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego sprawy w toku postępowania nadzorczego (art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.), choć skarżący nie wyraził chęci współpracy przy ustalaniu źródeł jego utrzymania i jego rodziny oraz sytuacji majątkowej rodziny w kontekście możliwości dobrowolnego spłacania egzekwowanych przymusowo należności. Trafnie stwierdzono, że niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organy nadzoru przepisu art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., gdyż w sprawie doszło do ustalenia stanu faktycznego w wyniku podjęcia wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. oraz rozpatrzenia wszelkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego. 3.6. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.