II FSK 856/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Wojciechów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 889/14 w sprawie ze skargi Gminy Wojciechów na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2013 r. nr BON-III-5220-382-4-ZR/13 w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od sierpnia do listopada 2009 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Wojciechów na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., III SA/Wa 889/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Wojciechów (zwanej dalej Gminą) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2013 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy od sierpnia do listopada 2009 r. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że Gmina złożyła deklaracje DEK-I za okres od sierpnia 2009 r. do listopada 2009 r., w terminie określonym w przepisie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm., dalej: u.r.z.s.z.o.n.). Nie dokonała jednak wpłaty zobowiązań wskazanych w ww. deklaracjach. W toku postępowania ustalono, że pomiędzy Gminą, a Powiatem zawarto umowy o roboty publiczne, w ramach których utworzono miejsca pracy dla osób bezrobotnych zatrudnionych na czas trwania robót publicznych. Z umów tych wynika, że Gmina obowiązana jest nawiązać stosunek pracy z osobami bezrobotnymi w pełnym wymiarze czasu pracy w oparciu o umowę o pracę na czas określony równy okresowi trwania robót publicznych. Po drugie – w okresie objętym stosunkiem pracy osoba skierowana przez Urząd jest pracownikiem Gminy w rozumieniu Kodeksu Pracy". Gmina w sierpniu 2009 r. zatrudniała ogółem na etatach 27,3 osoby, we wrześniu 2009 r. – 27,3 osoby, w październiku 2009 r. – 26,5 osób, a w listopadzie 2009 r. – 28 osób. Dodatkowo gmina przedłożyła sprawozdanie o pracujących, wynagrodzeniach i czasie pracy Z-06 za 2009 r., w którym wykazała przeciętne zatrudnienie ogółem na poziomie 25 pracowników, w tym 5 pracowników zatrudnionych przez Urząd Gminy w związku z pracami interwencyjnymi i robotami publicznymi. Prezes PFRON decyzją z dnia 18 września 2013 r. określił Gminie wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON. 3. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON, wskazując, że umowy o pracę zawarte przez Gminę z osobami bezrobotnymi obligowały do wliczania tych osób do stanu zatrudnienia. Podzielił argumentację organu I instancji, że według umów - osoby skierowane do pracy w Gminie są pracownikami w rozumieniu Kodeksu Pracy. Po drugie - w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają m.in. przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu Pracy. Te okoliczności zdaniem organu odwoławczego przesądziły o konieczności traktowania osób, z którymi zawarto umowy o pracę jako pracowników wliczanych do stanu zatrudnienia również w kontekście ustawy o rehabilitacji (...), co z kolei skutkowało powstaniem obowiązku wpłat na PFRON. 4. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając organom naruszenie m.in.: - art. 122 w związku z 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm. - dalej: ord. pod) - poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy wszystkich dowodów zebranych w sprawie, w szczególności pism Gminy oraz pominięcie stanowiska Gminy o poddanie przez PFRON analizie art. 21 u.r.z.s.z.o.n. w części: "zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy" wobec wyrażenia "etatu" używanego w formularzach zgłoszeniowych Gminy, co skutkowało błędnym uznaniem rzeczywistej liczby zatrudnionych w Gminie; - art. 70 § 1 w związku z art. 6 ord. pod. - poprzez uznanie, że wpłaty na PFRON są podatkiem w rozumieniu prawa podatkowego, a zatem stosuje się do nich pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku podatkowego, w którym minął termin płatności zobowiązania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina powołała się na przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001), w myśl której osoby bezrobotne skierowane do pracy w Gminie są to osoby wskazane przez organ czuwający nad promocją zatrudnienia, w tym przypadku Starostwo Powiatowe. Umowa zawierana jest natomiast pomiędzy Gminą a Starostwem, przy czym osoba bezrobotna powierzoną na podstawie umowy pracę wykonuje u pracodawcy, do którego jest skierowana. W wyniku zawarcia takie umowy bezrobotny nabywa umiejętności praktyczne do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy, ale bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. Fakt, że do zawarcia stosunku pracy nie dochodzi, powoduje, że taka osoba w dalszym ciągu pozostaje osobą bezrobotną - mimo iż faktycznie świadczy pracę. Reasumując, osoba bezrobotna skierowana do wykonywania określonej pracy nie zawiera z pracodawcą umowy o pracę, a świadczona przez nią w taki sposób praca nie jest stosunkiem pracy. Niemniej przysługują jej niektóre uprawnienia pracownicze jak np.: część świadczeń wynikających z przepisów bhp czy płatne dni wolne. Mając na uwadze powyższe, Gmina uznała, że osoby wskazane przez organ administracji jako pracownicy faktycznie pozostają osobami bezrobotnymi i nie są pracownikami w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Nie powinny być zatem wliczane do stanu zatrudnienia skarżącej. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaznaczył, że z akt wynika, iż na podstawie umów o roboty publiczne zawartych między urzędem gminy, a powiatem, wójt gminy zobowiązał się do utworzenia w ramach robót publicznych miejsc pracy dla osób bezrobotnych. Na ten cel otrzymał ze Starostwa Powiatowego określone kwoty tytułem dotacji celowej. Warunkiem skorzystania z przedmiotowego programu było nawiązanie przez wójta stosunków prawnych z osobami bezrobotnymi w pełnym wymiarze czasu pracy w oparciu o umowy o pracę na czas określony równy okresowi trwania robót publicznych. Jak wynikało z zawartych w tych umowach regulacji, w sprawach nieuregulowanych umowami zastosowanie miały m.in. przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu Pracy. Powyższe przesądza o konieczności traktowania osób, z którymi zawarto umowy o pracę jako pracowników wliczanych do stanu zatrudnienia również w kontekście ustawy o rehabilitacji, co z kolei skutkowało powstaniem obowiązku wpłat na PFRON. Sąd I instancji ocenił, że nie miało wpływu na obowiązek uiszczania opłaty to, iż pracodawca uchybiał terminowemu zawieraniu umów o pracę. Z akt wynika, że pracujące osoby stawiały się do pracy (por. lista obecności osób wykonujących roboty publiczne). Poza tym sama Gmina w piśmie do PFRON wskazywała te osoby jako swoich pracowników. Po trzecie wreszcie - Gmina złożyła deklaracje DEK-1 na PFRON za poszczególne miesiące 2009 r. Powyższe działania – według sądu I instancji - wskazują jednoznacznie, że Gmina miała świadomość istnienia obowiązku zapłaty należności na rzecz PFRON, który to nie został przez nią wykonany. 6. Powyższy wyrok gmina zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, zarzucając sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 21 § 3 ord. pod. - poprzez ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego Gminy bez weryfikacji jego zasady i wysokości z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w szczególności wyjaśnieniami Gminy, 2) art. 122 w związku z 187 § 1 ord. pod. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy wszystkich dowodów zebranych w sprawie, w szczególności pism Gminy oraz pominięcie stanowiska Gminy o poddanie przez PFRON analizie art. 21 u.r.z.s.z.o.n. w części: "zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy" wobec wyrażenia "etatu" używanego w formularzach zgłoszeniowych Gminy, co skutkowało błędnym uznaniem rzeczywistej liczby zatrudnionych w Gminie, 3) art. 122 i art. 187 ord. pod. w związku z art. 167 § 1 ord. pod. - poprzez nieuwzględnienie wniosków Gminy, jakie zostały w toku postępowania i nierozpoznanie kompleksowe sprawy, 4) art. 68 ord. pod. - poprzez ustalenie zaległości w postępowaniu pomimo upływu czasu ustawowo skutkującego przedawnieniu zobowiązań o charakterze objętym niniejszym postępowaniem, 5) art. 120 ord. pod. – poprzez naruszenie zasady legalności i praworządności, 6) art. 70 § 1 w związku z art. 6 ord. pod. poprzez uznanie, że wpłaty na PFRON są podatkiem w rozumieniu prawa podatkowego, a zatem stosuje się do nich pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku podatkowego, w którym minął termin płatności zobowiązania, 7) art. 67 § 1, art. 69, art. 73, art. 72 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) - poprzez uznanie, że zawiadomienie o złożeniu przesyłki na poczcie zostało prawidłowo doręczone, a tym samym uznanie, iż pismo zostało skutecznie doręczone adresatom. Mając na uwadze powyższe, Gmina wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., III SA/Wa 889/14, - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o: - oddalenie skargi kasacyjnej w całości, - zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 7. Zarzuty zgłoszone przez gminę koncentrują się wokół dwóch zasadniczych kwestii: 1) niedostrzeżenia przez WSA błędów popełnionych przez organy w toku postępowania dowodowego oraz 2) materialnoprawnego zagadnienia, dotyczącego przedawnienia należności z tytułu wpłat na PFRON. Odnosząc się do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy, NSA podziela stanowisko sądu administracyjnego pierwszej instancji, że w toku prowadzonego postępownia nie doszło do naruszeń art. 122 oraz art. 187 § 1 ord. pod. Przede wszystkim trafna była ocena WSA, że osoby bezrobotne, które świadczyły pracę na rzecz gminy na podstawie umów o roboty publiczne zawartych między Urzędem Gminy, a Powiatem należało uwzględnić przy ustalaniu stanu zatrudnienia skarżącej. Sąd administracyjny pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że: "Na ten cel [Wójt] otrzymał ze Starostwa Powiatowego określone kwoty tytułem dotacji celowej. Warunkiem skorzystania z przedmiotowego programu było nawiązanie przez Wójta stosunków prawnych z osobami bezrobotnymi w pełnym wymiarze czasu pracy w oparciu o umowy o pracę na czas określony równy okresowi trwania robót publicznych. Jak wynikało z zawartych w tych umowach regulacji, w sprawach nieuregulowanych umowami zastosowanie miały m.in. przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu Pracy. Powyższe przesądza o konieczności traktowania osób, z którymi zawarto umowy o pracę jako pracowników wliczanych do stanu zatrudnienia również w kontekście u.r.z.s.z.o.n., co z kolei skutkowało powstaniem obowiązku wpłat na PFRON. W ocenie sądu nie miało wpływu na obowiązek uiszczania opłaty to, że pracodawca uchybiał w terminowym zawieraniu umów o pracę. Z akt sprawy wynikało bowiem, że osoby te stawiały się do pracy co potwierdzała lista obecności osób wykonujących roboty publiczne. Podnieść także należy, że sama skarżąca [Gmina] w piśmie do PFRON wskazywała te osoby jako jej pracowników. Na podkreślenie zasługuje także to, że skarżąca złożyła deklaracje DEK-1 na PFRON za poszczególne miesiące 2009 r. W ocenie sądu powyższe działania wskazują jednoznacznie, że skarżąca miała świadomość istnienia obowiązku zapłaty należności na rzecz PFRON, który to nie został przez nią wykonany.". Jako trafną ocenić należy także konstatację, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, iż pracodawca uchybiał w terminowym zawieraniu umów o pracę. Za sądem administracyjnym pierwszej instancji podkreślić należy, że osoby te stawiały się do pracy, co potwierdza – znajdująca się w aktach administracyjnych - lista obecności osób wykonujących roboty publiczne, a sama gmina w piśmie do PFRON wskazywała te osoby jako jej pracowników. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy obu instancji wskazały dowody, na których oparły poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Odnośny zarzut skargi kasacyjnej trudno zrozumieć, zwłaszcza w kontekście faktu, że organ wzywał stronę do ustosunkowania się do materiału dowodowego, a końcowe ustalenia faktyczne oparł wnioskach płynących z dokumentów przesłanych przez samą stronę, z których wynikał stan zatrudnienia powodujący obowiązek uiszczania wpłat na PFRON. Odnosząc się do kwestii przedawnienia należności z tytułu wpłat na PFRON, NSA podziela stanowisko WSA, że brak było podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON. Art. 49 ust. 1 u.r.z.s.z.o.n. wyraźnie wskazuje, że do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i 49b, przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Na mocy tego odesłania w kontrolowanej sprawie znajdował zastosowanie art. 70 § 1 ord. pod., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Uwzględniając treść powołanego przepisu, sąd administracyjny pierwszej instancji trafnie stwierdził, że termin płatności za zobowiązania za okres od sierpnia do listopada 2009 r. upływał w 2009 r., w związku z czym należności za ten okres przedawniłyby się z dniem 1 stycznia 2015 r. W chwili wejścia do obrotu prawnego decyzji organów obu instancji sporne należności nie były zatem przedawione. 8. Ponieważ żaden z zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej nie okazał się trafny, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1), art. 205 § 2, art. 210 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) – skarga kasacyjna została wniesiona w dniu 19 grudnia 2014 r.