II GPS 1/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Rafał Batorowicz (współsprawozdawca) Janusz Drachal Edward Kierejczyk Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Józef Waksmundzki Marzenna Zielińska Protokolant: Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 28 września 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej T. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 979/07 w sprawie ze skargi T. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany projektu oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 786/08, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: "Czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: "Sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 5 czerwca 2009 r.)". v.s. v.s. I Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r., zapadłym w sprawie o sygnaturze II GSK 786/08, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 979/07 w sprawie ze skargi Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 kwietnia 2007 r. nr DRTH-WOR-6062-2/06(63) w przedmiocie zmiany projektu oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy?". II Wątpliwość składu zwykłego Naczelnego Sądu Administracyjnego powstała w związku z badaniem czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Sąd rozważał, czy skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako niepodlegająca rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Ocena w tym zakresie nie wymagała daleko idących dywagacji dotyczących stanu faktycznego sprawy. Wystarczające dla rozstrzygnięcia przedstawionej wątpliwości jest wymienienie zasadniczych elementów stanu faktycznego. Telekomunikacja Polska S.A., dalej TP S.A., wykonując obowiązek przygotowania zmiany oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu pełnego i współdzielonego, nałożony decyzją Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty, dalej jako Prezes URTiP, z dnia 9 sierpnia 2005 r., nr DRT – WWM-6062-9/04, wystąpiła o zatwierdzenie oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej. Decyzją z dnia 5 października 2006 r., nr DRTH-WOR-6062-2/06(41), Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej Prezes UKE, działając na podstawie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. j), art. 42 ust. 1 i art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) zmienił projekt "Oferty ramowej TP S.A. określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień, w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego" i zatwierdził projekt w brzmieniu zawartym w załączniku nr 1 do decyzji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2007 r., nr DRTH-WOR-6062-2/06(63), Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a., oraz art. 43 ust. 1 w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. j) i art. 206 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, uchylił decyzję z dnia 5 października 2006 r. w części załącznika nr 1 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, natomiast w pozostałym zakresie wspomnianą decyzję utrzymał w mocy. Skargę na ostatnio wymienioną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 979/07. W skardze kasacyjnej od tego wyroku TP S.A. podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego. III 1. Przedstawiający zagadnienie prawne skład zwykły proponuje dwie koncepcje rozwiązania problemu. Uzasadnienie postanowienia z dnia 7 kwietnia 2009 r. sformułowane jest w ten sposób, że widoczna jest preferencja dla koncepcji sprowadzającej się do przyjęcia, iż sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy. Wskazywany, jako możliwy do przyjęcia, pogląd przeciwny przedstawiony jest hasłowo bez szerszego uzasadnienia. 2. Oba poglądy odnoszą się do stanu prawnego sprzed nowelizacji opisanej w pkt III. Istotne różnice polegają na tym, że w dawnym stanie prawnym art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stanowił, że: "Od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów". Przed nowelizacją przedmiotem kontrowersji było znaczenie regulacji zawartych w art. 25 ust. 2 i ust. 4 omawianej ustawy, zgodnie z którymi: "Decyzje dotyczące wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku właściwym lub nałożenia obowiązków regulacyjnych określonych w ustawie są wydawane przez Prezesa UKE w porozumieniu z Prezesem UOKiK" i "W decyzjach, o których mowa w ust. 2, Prezes UKE nakłada, utrzymuje, zmienia lub znosi jeden lub więcej obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 i art. 72 ust. 3, biorąc pod uwagę adekwatność danego obowiązku do zidentyfikowanego problemu, proporcjonalność oraz cele określone w art. 1 ust. 2, z uwzględnieniem art. 1 ust. 3". W piśmiennictwie krytyka redakcji tego przepisu obejmowała użycie sformułowania "nałożenie obowiązków" i zawierała sugestie, iż tryb ustalony w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stosuje się do wszystkich decyzji w sprawie obowiązków regulacyjnych, czyli decyzji nakładających, utrzymujących, zmieniających i znoszących te obowiązki (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. 2 Warszawa 2005 r., str. 1118-1127; M. Rogalski, Zmiany w Prawie telekomunikacyjnym, Komentarz Dom Wydawniczy ABC 2006, teza 4 komentarza do art. 206 ust. 2). Autorzy komentarzy do Prawa telekomunikacyjnego zgodnie twierdzili, że decyzje nakładające obowiązki regulacyjne były wydawane na podstawie art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. 3. Wątpliwość prawna powstała w sprawie, w której na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją zmienił projekt oferty ramowej przedstawiony w wykonaniu obowiązku nałożonego wcześniejszą decyzją wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 tej samej ustawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego: "Prezes UKE może nałożyć, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, na którego został nałożony obowiązek równego traktowania zgodnie z art. 36, lub wraz z tym obowiązkiem, obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, której stopień szczegółowości określi w decyzji". Według art. 43 ust. 1 tej ustawy: "Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada on przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie - samodzielnie ustala ofertę ramową". 4. Skład przedstawiający wątpliwość prawną zwrócił uwagę, że Prezes UKE w decyzji I instancji jako podstawę prawną, obok art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, wskazał art. 42 ust. 1 omawianej ustawy. W związku z tym przyjął, że zasadniczy problem w sprawie stanowi ocena, czy zatwierdzenie w drodze decyzji projektu zmiany oferty ramowej stanowi zmianę obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 42 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Uznanie tego rodzaju sprawy za sprawę dotyczącą nałożenia obowiązku regulacyjnego (w rozumieniu art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) prowadziłoby do wniosku, że rozpoznawana sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a właściwy do jej rozpoznania jest Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów, jako sąd pierwszej instancji. Skład zwykły NSA powołał się na pogląd prezentowany w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 266/08 oraz w postanowieniu NSA z 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 823/08, którym oddalono skargę kasacyjną na wskazane postanowienie WSA w Warszawie. W obu orzeczeniach przyjęto niedopuszczalność drogi sądowej (przed sądem administracyjnym), z tym jednak, że w sprawie, w której decyzję wydano na podstawie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 3 i ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, a nie na podstawie art. 43 ust. 1 tej ustawy. Art. 40 ust. 1-4 omawianej ustawy stanowi, że : "1. Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. 2. Operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. 3. W celu oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora, o którym mowa w ust. 1, Prezes UKE może uwzględnić wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych. 4. W przypadku gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. W decyzji określa się wysokość opłat albo ich maksymalny lub minimalny poziom, biorąc pod uwagę koszty ponoszone przez operatora, promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych, uwzględniając przy tym wysokość opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych". Skład zwykły, obok przedstawienia podjętej przez WSA w Warszawie próby zdefiniowania obowiązku regulacyjnego, zacytował pogląd, według którego "...jak się wydaje, dla realizacji celu nakładania obowiązków regulacyjnych, jakim jest zapewnienie konkurencyjności na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych, ustawodawca poddał rozpoznawanie wszelkich spraw dotyczących tego rodzaju obowiązków kognicji sądu powszechnego, jakim jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów, a nie sądów administracyjnych. Sądy administracyjne, co wymaga podkreślenia, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest, co do zasady, pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny nie ma ani narzędzi, ani podstaw prawnych do merytorycznej weryfikacji podjętego przez organ regulacyjny rozstrzygnięcia w zakresie obowiązków regulacyjnych (w tym modyfikacji tychże obowiązków), w szczególności nie ma środków umożliwiających dokonanie oceny podjętych rozstrzygnięć administracyjnych z punktu widzenia zasad konkurencyjności. Z kolei sąd ochrony konkurencji i konsumentów sprawuje kontrolę legalności, a także zasadności i celowości decyzji, zaś celem postępowania prowadzonego przed tym Sądem nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego". Zdaniem składu zwykłego można prezentować pogląd, że skoro nałożenie na operatora obowiązku przedłożenia oferty ramowej stanowi nałożenie obowiązku regulacyjnego, to również dalsze postępowanie (na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) po przedłożeniu projektu oferty ramowej lub projektu zmiany oferty ramowej, albo nieprzedstawienie takiego projektu w terminie, jest postępowaniem w sprawie nałożenia obowiązku regulacyjnego. Obowiązkiem regulacyjnym jest bowiem nie tyle samo przedłożenie oferty ramowej, co przedłożenie oferty spełniającej określone wymagania, co do jej treści określone w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu oferty ramowej lub projektu jej zmiany. Sprawą o nałożenie obowiązków regulacyjnych jest nie tylko sprawa, której przedmiotem jest nałożenie na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku przedstawienia projektu oferty ramowej (albo projektu zmiany oferty ramowej), ale także sprawa, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu albo samodzielne ustalenie przez organ oferty ramowej lub jej zmiany w przypadku nieprzedstawienia w terminie projektu przez operatora. Przedmiot oceny rozstrzygania obejmuje bowiem te same kwestie. Trudno zakładać, zdaniem składu zwykłego, iż celem ustawodawcy było, ażeby sprawę dotyczącą nałożenia obowiązku przedstawienia projektu oferty ramowej rozpoznawał sąd powszechny, natomiast sprawę o zatwierdzenie projektu oferty ramowej lub jej zmiany, albo o samodzielne ustalenie oferty przez organ rozpoznawał sąd administracyjny. Związek pomiędzy art. 42 i art. 43 ustawy jest tego rodzaju, iż przepisy te regulują łącznie nałożenie obowiązku regulacyjnego w postaci wprowadzenia obowiązywania oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym. 5. Pogląd przeciwny skład zwykły przedstawia jako sprowadzający się do stwierdzenia, że art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego wskazuje jako obowiązki regulacyjne, które Prezes UKE może nakładać na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, obowiązki wymienione w określonych przepisach, wśród których został pominięty art. 43 Prawa telekomunikacyjnego. IV 1. Prokurator Krajowy wniósł o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującej uchwały: "Sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy." Zgodnie z art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE, w drodze decyzji nakłada, utrzymuje, zmienia lub znosi jeden lub więcej obowiązków regulacyjnych. Przepis art. 42, który uprawnia Prezesa UKE m.in. do wydania decyzji nakładającej na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, zawiera odwołanie do przesłanek określonych w art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, co zdaniem Prokuratora Krajowego, nie pozostawia wątpliwości, iż przygotowanie i przedstawienie oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym potraktowane zostało przez ustawodawcę jako jeden z obowiązków regulacyjnych. W myśl art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego od decyzji w sprawach m.in. o nałożenie obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Wprowadzenie szczególnego trybu odwoławczego w tego rodzaju sprawach, wyłączenie ich spod kognicji sądów administracyjnych i poddanie decyzji Prezesa UKE kontroli sądu orzekającego co do meritum, jest uzasadnione warunkami wynikającymi z treści art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, a kryteria oceny kontrolowanej decyzji, nie tylko pod względem jej legalności, lecz także zasadności i celowości, stosować może jedynie sąd ochrony konkurencji i konsumentów. W treści art. 25 ust. 4 ustawodawca wskazał katalog przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne, które dotyczą nałożenia obowiązków regulacyjnych. Nie ma wśród nich przepisu art. 43 ust. 1 cyt. ustawy, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja z dnia 3 kwietnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia przez Prezesa UKE projektu zmiany oferty ramowej. Fakt ten jednak w żaden sposób nie uprawnia do przyjęcia, iż decyzje wydane na jego podstawie nie są decyzjami wydanymi w sprawie o nałożenie obowiązku regulacyjnego. Przepis art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego dotyczy bowiem realizacji obowiązku regulacyjnego nałożonego wcześniej na operatora, a dotyczącego zmiany oferty ramowej. W ocenie Prokuratura Krajowego decyzje wydawane na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowią kolejny etap postępowania w sprawie o nałożenie obowiązków regulacyjnych. Prowadzi to do wniosku, że kontrola sądowa decyzji wydanych na podstawie art. 43 ust. 1 sprawowana być musi nie tyko pod względem legalności, ale także pod kątem osiągnięcia celu wskazanego w art. 25 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, która to okoliczność wyłącza, w tego rodzaju sprawach, kognicję sądu administracyjnego. W uzupełnieniu powyższych rozważań, należy zwrócić uwagę na treść art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Obowiązek przygotowania zmiany oferty ramowej w całości stanowi w istocie o obowiązku przedstawienia nowej oferty, co zbieżne jest z obowiązkiem, który na podstawie art. 42 ust. 1 może nałożyć na operatora Prezes UKE. Okoliczność ta stanowi potwierdzenie, iż art. 25 ust. 4 nie stanowi katalogu zamkniętego spraw o nałożenie obowiązku regulacyjnego, a co za tym idzie stanowi dodatkowy argument o braku przeszkód do przyjęcia stanowiska przedstawionego we wstępie. 2. Skarżąca Telekomunikacja Polska Spółka Akcyjna wniosła o rozstrzygnięcie przedstawionego w postanowieniu NSA zagadnienia prawnego przez ustalenie, iż "sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy." Skarżąca stoi na stanowisku, iż wyłącznie odrzucenie poglądu o możliwości regulacji opłat w decyzjach wydawanych na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego daje asumpt do rozważania umiejscowienia ich poza zamkniętym zbiorem decyzji nakładających obowiązki regulacyjne, przyjęcie tego założenia nie jest jednak przesądzające dla oceny charakteru tego typu rozstrzygnięć. Skarżąca podziela zawartą w uzasadnieniu postanowienia NSA uwagę, iż: "w przedmiotowej sprawie sąd administracyjny nie ma ani narzędzi, ani podstaw prawnych do merytorycznej weryfikacji podjętego przez organ regulacyjny rozstrzygnięcia w zakresie obowiązków regulacyjnych (w tym modyfikacji tychże obowiązków), w szczególności nie ma środków umożliwiających dokonanie oceny podjętych rozstrzygnięć z punktu widzenia zasad konkurencyjności". 3. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w piśmie procesowym wniósł o: 1) zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2) do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym następujących kwestii: - Czy przepis art. 9 ust. 2 Dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz połączeń międzysieciowych (dyrektywa o dostępie) należy interpretować w ten sposób, że wprowadzenie jakichkolwiek zmian w ofercie ramowej operatora (na którego wcześniej nałożono obowiązek publikowania ofert ramowych) albo zobowiązanie tego operatora do wprowadzenia tych zmian do oferty ramowej, może być uznane za nałożenie obowiązku regulacyjnego przewidzianego w przepisach 9-13 tejże dyrektywy? - W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, czy przepis art. 6 i 7 ust. 3 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) oraz art. 8 ust. 3 i 5 dyrektywy o dostępie należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ regulacyjny państwa członkowskiego (zapewniając realizację wykonania obowiązku przejrzystości wskazanego w art. 9 ust. 2 dyrektywy o dostępie, o którym mowa powyżej), na podmiot wskazany jako posiadający znaczącą pozycję rynkową na danym rynku ma obowiązek dokonywania notyfikacji tj. powinien on jednocześnie udostępnić projekt danego środka Komisji oraz krajowym organom regulacyjnym, wraz z uzasadnieniem zastosowania danego środka, zgodnie z art. 5 ust. 3 tejże dyrektywy, oraz zawiadomić o tym Komisję i inne krajowe organy regulacyjne także wówczas, gdy wykonuje uprzednio nałożony obowiązek, nie zmieniając istotnie jego treści? - W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie, czy przepis art. 6 i 7 ust. 3 Dyrektywy ramowej oraz art. 8 ust. 3 i 5 Dyrektywy o dostępie należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ regulacyjny państwa członkowskiego zapewniając realizację wykonania obowiązku przejrzystości wskazanego w art. 9 ust. 2 Dyrektywy o dostępie na podmiot wskazany jako posiadający znaczącą, pozycję rynkową na danym rynku ma obowiązek dokonywania notyfikacji także wówczas gdy zmienia wysokość opłat (przewidzianych w ofercie ramowej) celem realizacji obowiązków nałożonych na mocy niniejszej dyrektywy? 2) zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższego pytania przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, 3) z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niesłuszne lub niedopuszczalne przedstawienie powyższego pytania, o udzielenie na przedstawione postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r. zagadnienie prawne odpowiedzi negatywnej, a mianowicie: "sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy". Zdaniem organu na Naczelnym Sądzie Administracyjnym ciąży wynikający z prawa wspólnotowego obowiązek wystąpienia ze stosownym pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Ponadto organ podkreślił, iż zasada zgodnej wykładni wymaga, by sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami. W ocenie organu, oczywistym jest, iż zmiana oferty ramowej, podobnie jak i decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany oferty ramowej, nie została wymieniona w przepisie art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten odnosi się bowiem tylko do nałożenia obowiązku oferty ramowej wskazanego w treści art. 42 cytowanej ustawy. Decyzje w sprawie zatwierdzenia oferty ramowej lub zmiany przedłożonego projektu oferty ramowej i jej zatwierdzenia, zobowiązania do przygotowania zmiany oferty ramowej oraz "samodzielnego" ustalenia zmiany oferty ramowej w całości lub części nie mieszczą się w kategorii spraw nakładających jakikolwiek obowiązek regulacyjny ani nawet decyzji: "zmieniających" obowiązek regulacyjny. Decyzje wymienione powyżej wydawane są w ramach już nałożonych obowiązków regulacyjnych i nie nakładają innych nowych obowiązków ponad te, które zostały wcześniej nałożone, nie zmieniają także ich treści. Można powiedzieć, iż decyzje te zmierzają jedynie do realizacji obowiązków wynikających z wcześniejszych decyzji. Przypomnieć należy, iż w podstawie prawnej wydanej decyzji I istotnie znalazł się przepis art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przy czym fakt powołania art. 42 stanowił wyraz nawiązania do okoliczności, że była ona wydawana w ramach nałożonego na TP S.A. obowiązku przygotowania i przedłożenia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym. Jeszcze raz należy podkreślić, iż przepisy art. 43 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego nie nakładają nowych obowiązków, ale służą one wykonaniu czy też realizacji obowiązków wcześniej nałożonych w tzw. decyzji SMP lub obowiązków wynikających z przepisów przejściowych prawa telekomunikacyjnego, na co słusznie wskazał uczestnik postępowania - KIGEiT. Prowadzi to do oceny, że brak jest podstaw do kwalifikowania tej decyzji jako nakładającej lub zmieniającej obowiązek regulacyjny. 4. Występująca w sprawie jako uczestnik Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji przedstawiając stanowisko w sprawie wniosła o udzielenie na zadane zagadnienie prawne odpowiedzi negatywnej, a mianowicie: "sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy." Wedle uczestnika zasadnym jest pogląd, zgodnie z którym, zarówno od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia ofert ramowych (o których mowa w art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego), jak i w przedmiocie zobowiązania do zmiany ofert ramowych (art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie odwołanie do sądu powszechnego. V Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym doszedł do wniosku, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne spełnia przewidziane w art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanki, konieczne do udzielenia merytorycznej odpowiedzi w trybie art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 264 § 1 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia postanowienia, w którym zagadnienie to przedstawiono, wskazuje, że w sprawie wyłoniła się kwestia prawna, wyjaśnienie której obiektywnie stwarza trudność. Ocena czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, w rozumieniu art. 206 ust. 2 tej ustawy, natrafia na wątpliwości trudne do jednoznacznego wyjaśnienia. Usunięcie owych poważnych wątpliwości, związanych z rozumieniem przepisów Prawa telekomunikacyjnego, objętych przedstawionym zagadnieniem prawnym, jest konieczne do załatwienia sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Rozstrzygnięcie wyłonionego zagadnienia prawnego ma zasadnicze znaczenie dla zbadania w niniejszej sprawie właściwości sądu administracyjnego, a tym samym dopuszczalności drogi sądowej. Nie jest kwestionowany pogląd, że w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej, stanowiącej przyczynę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., niezależnym od granic skargi kasacyjnej obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zastosowanie art. 189 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia i odrzucenie skargi. W niniejszej sprawie nie ma powodów by odnosić się do sporu co do tego, czy działanie z urzędu sądu drugiej instancji na podstawie art. 189 p.p.s.a. następuje w innych przypadkach niż wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (szerzej na ten temat: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 487-488). VI Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym zauważa, że ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 716) dokonano daleko idących zmian przepisów, których wykładnia wywołała wątpliwości składu zwykłego. W szczególności, w art. 22 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w znowelizowanym brzmieniu ustawodawca stwierdza, że: "Przez obowiązek regulacyjny rozumie się obowiązek, o którym mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 lub art. 72 ust. 3". Art. 206 ust. 2 stanowi obecnie, że: "Od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar, decyzji, o których mowa w art. 201 ust. 3 oraz od decyzji wydawanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów". Art. 25 uzyskał nowe brzmienie. Nie zawiera ustępu 4, a treść pozostałych jednostek redakcyjnych pozostaje bez istotnego związku z przedstawianą problematyką. Przedstawiając zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości skład zwykły odwołuje się do brzmienia przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne sprzed wskazanej nowelizacji, co wynika z zasady sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżanych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania zaskarżonego aktu lub dokonywania zaskarżonej czynności. VII 1. Z regulacji zawartej w art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. Postępowanie to ma charakter ogólnego postępowania administracyjnego. Decyzje i inne akty oraz czynności wydawane i podejmowane w ramach ogólnego postępowania administracyjnego są przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w ramach spraw sądowoadministracyjnych, których istotą, zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja RP, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i zawartą w art. 1 p.p.s.a. definicją legalną, jest kontrola działalności administracji publicznej. Z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, w brzmieniu sprzed wskazanej w pkt III nowelizacji, wynika jednak, że ustawodawca wyłączył niektóre decyzje (w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty) spod kontroli sądów administracyjnych. W tych sprawach przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. 2. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych, a nie innych sądów (por. R. Hauser, Przekształcenie modelu polskiego sądownictwa administracyjnego, Forum Iuridicum 2002 r., nr 1, str. 97-98). Wobec tego wyjątki od tak rozumianej zasady konstytucyjnej rozumiane muszą być ściśle. Postulat ścisłego rozumienia wymienionego przepisu akceptowany jest w literaturze przedmiotu (por. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2005 r., str. 1122). 3. Traktowane łącznie postępowania administracyjne i sądowe (przed sądem powszechnym – sądem ochrony konkurencji i konsumentów) w sprawach wymienionych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stanowią postępowanie należące do grupy określanej jako postępowania hybrydowe. W przypadku takich postępowań mamy do czynienia, w ramach pewnej całości, z dwiema fazami postępowania. Pierwsza toczy się w ramach postępowania administracyjnego (przed Prezesem UKE – ogólnego) i prowadzi do wydania decyzji administracyjnej. Po zakończeniu stadium postępowania administracyjnego może zostać wszczęte, na podstawie odwołania, postępowanie cywilne w znaczeniu formalnym a nie materialnoprawnym, zwane też szczególnym. Postępowanie przed sądem powszechnym stanowi drugą fazę postępowania hybrydowego i kończy się z reguły wydaniem wyroku (szerzej na temat natury postępowań hybrydowych w wyrokach TK: z 2 lipca 2003 r., sygn. K 25/01; z 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04; z 31 stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03 i przytoczonej w tych orzeczeniach literaturze). W szczególności, postępowania hybrydowe prowadzone są w sprawach wymienionych w art. 479 (1) § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej k.p.c., w tym w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych na podstawie Prawa telekomunikacyjnego. Jak wynika z art. 47964 § 2 k.p.c. sąd ochrony konkurencji i konsumentów ma możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, względnie przez zmianę zaskarżonej decyzji. W tym sensie orzeczenia sądu ochrony konkurencji i konsumentów różnią się od określonych w p.p.s.a. orzeczeń sądów administracyjnych, stanowiących efekt kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez te sądy.. 4. Przepisy Prawa telekomunikacyjnego przed omawianą nowelizacją nie dawały jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jak należy rozumieć pojęcie obowiązku regulacyjnego. Jak to już wskazano w pkt IV.2, w doktrynie zgodnie prezentowany był pogląd, że decyzje w omawianym przedmiocie wydawane były na podstawie art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. W tym przepisie enumeratywnie wymienione były przepisy stanowiące podstawy nakładania, utrzymywania, zmiany lub zniesienia na operatorów o znaczącej pozycji rynkowej obowiązków, które ustawodawca określił jako regulacyjne. Przepis ten, przede wszystkim o charakterze kompetencyjnym, i odnoszący się do obowiązku współdziałania organów w wymienionych sprawach, mógł pozostawiać wątpliwości, czy obowiązkiem regulacyjnym w rozumieniu ustawy jest wyłącznie jeden z obowiązków określonych w przepisach wymienionych w art. 25 ust. 4 ustawy, czy też za taki obowiązek można uznać również inny obowiązek ustawowy nieobjęty zakresem art. 25 ust. 4 ustawy. 5. W znowelizowanym art. 22 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (zob. pkt III) ustawodawca, stwierdzając, że obowiązkami regulacyjnymi są te, o jakich mowa w enumeratywnie wskazanych przepisach, nie wymienia art. 43 ust. 1 omawianej ustawy. Na podstawie przepisów prawnych, wymienionych w art. 25 ust. 4 ustawy można sformułować tezę, iż obowiązki określone w tych przepisach to obowiązki różnego rodzaju działań i zachowań podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej, nakładane na te podmioty przez organ regulacyjny (Prezesa UKE). A zatem do tej kategorii obowiązków nie kwalifikują się działania Prezesa UKE, określone w art. 43 ust. 1, mające niewątpliwie związek z nakładaniem przez ten organ obowiązków regulacyjnych, ale będące działaniami własnymi tego organu. Regulacja objęta nowym brzmieniem art. 22 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego zawiera niewątpliwie definicję legalną obowiązku regulacyjnego. Z definicją legalną mamy do czynienia w przypadku, gdy prawodawca wskazanym słowom lub grupie słów używanym w danym akcie normatywnym nadaje ściśle określone znaczenie (por. E. Smoktunowicz w: Wielka Encyklopedia Prawa, wyd. 2, str. 120: A. Bielska-Brodziak, Interpretacja tekstu prawnego na podstawie orzecznictwa podatkowego, Warszawa 2009 r., str. 44-55). Użycie przez ustawodawcę sformułowania "Przez obowiązek regulacyjny rozumie się..." odzwierciedla zamiar nadania określonego znaczenia pojęciu obowiązku regulacyjnego występującemu w ustawie. W doktrynie i orzecznictwie jako jeden z rodzajów definicji legalnych wskazuje się definicje zakresowe (enumeracyjne), które polegają na tym, że ustawodawca określa zakres definiowanego pojęcia wyliczając obiekty składające się na ten zakres (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006 r., str. 95 i przytoczone tam orzecznictwo). W przypadku pojęcia obowiązku regulacyjnego prawodawca zdecydował się na wyliczenie tych obowiązków, o których mowa w ściśle wymienionych przepisach Prawa telekomunikacyjnego i w ten sposób określił zakres definiowanego pojęcia. Nie stanowi przeszkody do uznania za zawierający definicję legalną przepisu usytuowanego w obrębie aktu normatywnego poza tak zwanym "słowniczkiem" (w przypadku Prawa telekomunikacyjnego – art. 2). Definicje legalne mogą być umieszczone w odrębnych przepisach merytorycznych, nawet poprzez wtrącenie w nawiasie – definicje nawiasowe (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002 r., str. 191-195 ; R. Mastalski, Definicja legalna podatku, Przegląd Podatkowy 2002 r. nr 11 str. 42 ). Znowelizowany art. 22 ust. 2 usytuowany jest w rozdziale 1 (Analiza rynku, postępowanie w sprawie określenia rynków właściwych, nakładania, zmiany i uchylania obowiązków regulacyjnych) działu II (regulowanie rynku telekomunikacyjnego) Prawa telekomunikacyjnego. Umieszczenie definicji legalnej obowiązku regulacyjnego wśród przepisów bezpośrednio odnoszących się do problematyki jego nakładania jest wyrazem zamiaru utrzymania systematyki ustawy. Ustawodawca zachowuje w tym zakresie konsekwencję, skoro bezpośrednio po art. 22 ust. 1 pkt 4, dotyczącym postępowania w celu utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych, wyjaśnia użyte pojęcie. Nie używa jednak sformułowań wskazujących, że definicja odnosi się jedynie do przedmiotu regulacji zawartej w poprzedzającym przepisie. 6. Ustawa nowelizująca Prawo telekomunikacyjne z dnia 24 kwietnia 2009 r. nie zawiera przepisów nadających moc wsteczną przepisowi zawierającemu definicję legalną obowiązku regulacyjnego. Mimo tego uprawnione jest powołanie się na definicję zawartą w znowelizowanym art. 22 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w procesie wykładni przepisów tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sformułowanie definicji legalnej jest uzasadnione, między innymi, wtedy gdy funkcjonujące w języku prawnym, określenie jest nieostre. Mowa o tym wprost w § 146 ust. 1 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993 r., str. 118). Przed omawianą nowelizacją Prawa telekomunikacyjnego ustawodawca posługiwał się nieostrym (niedookreślonym) pojęciem obowiązku regulacyjnego. W ramach nowelizacji, poza wprowadzeniem definicji legalnej, nie doszło do zmian przepisów mogących rzutować na sposób rozumienia tego pojęcia. W szczególności nie uległy zmianom jednostki redakcyjne art. 42 i 43. Wynika stąd wniosek, że omawiana zmiana legislacyjna miała wyłącznie na celu dookreślenie pojęcia obowiązku regulacyjnego, nie zaś zmianę kwalifikacji (charakteru prawnego) któregokolwiek z nich. Tym samym fakt zdefiniowania w znowelizowanej ustawie pojęcia obowiązku regulacyjnego można potraktować jako istotny argument na rzecz niezaliczenia działań Prezesa UKE określonych w art. 43 ust. 1 do kategorii obowiązków regulacyjnych, na gruncie ustawy w brzmieniu obowiązującym przed jej nowelizacją. Z obszernego uzasadnienia rządowego projektu zawierającego także uzasadnienie zmian dotyczących art. 21-25 c ustawy zmieniającej Prawo telekomunikacyjne (druk sejmowy nr 1448), również nie wynika, iżby zamiarem projektodawcy było odmienne niż dotychczas określenie katalogu obowiązków regulacyjnych. W toku prac sejmowych i senackich (na stronie www.sejm.gov.pl) kwestia ta nie wzbudziła wątpliwości posłów i senatorów. Nie traktowano zatem projektowanych zmian jako istotne, przyjmując że tak w dotychczasowym, jak i zmienionym stanie prawnym przepis art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie dotyczy nałożenia obowiązku regulacyjnego. Kolejnym argumentem przemawiającym za przedstawionym sposobem rozumienia dokonanych zmian w ustawie jest fakt, że w ustawie nowelizującej nie zamieszczono przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań wszczętych pod rządami ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Gdyby rzeczywiście zamiarem ustawodawcy było pozostawienie działań Prezesa UKE określonych w art. 43 ust. 1 i traktowanych do tej pory jako obowiązki regulacyjne, poza nowo sformułowanym zamkniętym katalogiem obowiązków regulacyjnych, to ta zmiana pociągałaby za sobą zmianę właściwości sądu rozpatrującego skargi od decyzji wydanych na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy. Niezbędne byłoby wówczas wprowadzenie rozwiązań międzyczasowych odnoszących się choćby do spraw sądowych będących w toku. 7. W art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego mowa jest o decyzjach w sprawach o, między innymi, nałożenie obowiązków regulacyjnych. Ustawodawca posługuje się pojęciem sprawy, a nie postępowania. Uprawnione jest stwierdzenie, że chodzi tu o sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki (por. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 25 ). Na sprawę administracyjną, w znaczeniu materialnym, składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999 r., str. 51). 8. Nie ma podstaw do przyjęcia, że przepisy art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego dotyczą tej samej sprawy o nałożenie obowiązku regulacyjnego. Nie ma wobec tego znaczenia, że Prezes UKE niekiedy w decyzjach dotyczących zatwierdzenia lub ustalenia oferty ramowej wydanych na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy, powołał w prawnych podstawach takiej decyzji dodatkowo art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Stany faktyczne objęte dyspozycją przepisów art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 różnią się od siebie znacząco, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że mamy w nich do czynienia z jedną sprawą administracyjną – sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego. Na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE nakłada na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, na którego został nałożony obowiązek równego traktowania, zgodnie z przesłankami o których mowa w art. 24 ust. 2, obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie. Przesłanki faktyczne wydania decyzji na tej podstawie prawnej to: przypisanie operatorowi znaczącej pozycji na rynku oraz nałożenie na niego obowiązku równego traktowania. Działając na podstawie w art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE w pierwszym rzędzie w trybie nadzoru kontroluje, czy nałożony obowiązek został wykonany. Jeżeli stwierdzi niewykonanie lub nienależyte wykonanie tego obowiązku sam podejmuje działania polegające na ustaleniu oferty lub jej zmianie. Nie ma natomiast kompetencji do podejmowania czynności zmierzających do przymuszenia operatora do wykonywania obowiązku ustalenia lub zmiany oferty. Jak z tego wynika, celem regulacji zawartej w art. 43 ust. 1 jest wykonanie decyzji o nałożeniu obowiązku regulacyjnego, a nie nakładanie nowych obowiązków związanych z ustaleniem oferty. Przepis ten ustanawia zatem szczególny tryb realizacji obowiązku przygotowania oferty. Różni się on od środków prawnych stosowanych w celu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przenosi bowiem wykonanie obowiązku przygotowania lub zmiany oferty z podmiotu pierwotnie zobowiązanego (operatora) na organ regulacyjny (Prezesa UKE). Tym samym związek pomiędzy sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego na postawie art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a sprawą o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 tej ustawy jest zbliżony do tego, jaki dotyczy spraw rozpatrywanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego a sprawami egzekucyjnymi. W tym przypadku przesłankami faktycznymi wydania decyzji na podstawie art. 43 ust. 1 są: istnienie ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny na podstawie art. 42 ust. 1 tej ustawy i przedłożenie organowi projektu oferty ramowej. 9. W przepisie przejściowym art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2006 r. nr 12, poz. 66) jest mowa o jednolitym postępowaniu w sprawie ustalenia, czy na rynkach właściwych występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych. Tak też należy rozumieć przedmiot postępowań wszczętych po nowelizacji. W przepisie ustawodawca używa terminu "postępowanie" a nie "sprawa", wskazuje jednak, że proces rozpoczęty analizą rynku kończy się z chwilą wydania decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny. Kontrola wykonania obowiązku pozostaje poza tak określonym przedmiotem oceny Prezesa UKE. 10. Skoro sprawy, w których wydawane są decyzje na podstawie art. 42 ust. 1 i 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, stanowią odrębne sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, pozostaje do rozstrzygnięcia czy w drugiej z wymienionych kategorii spraw nakładane są obowiązki regulacyjne. Treść art. 43 ust. 1 omawianej ustawy wskazuje, że nie przewiduje on nakładania na jego podstawie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jakichkolwiek obowiązków. Przewiduje natomiast podjęcie określonych w nim rozstrzygnięć przez ten organ. Trudno zatem przyjąć, że decyzje określające działania Prezesa UKE, dotyczące bezpośrednio oferty ramowej (zatwierdzenia lub zmiany oferty ramowej) są tym samym, co decyzje o nałożeniu na operatora obowiązku przygotowania lub zmiany ofert ramowej. Organ podejmując decyzje o zatwierdzeniu bądź zmianie oferty ramowej nie wypowiada się w kwestii samego obowiązku regulacyjnego wcześniej nałożonego na operatora, lecz odnosi się do sposobu jego wykonania przez operatora. Zatwierdza więc ofertę ramową jeżeli uzna, że obowiązek został właściwie wykonany, albo zmienia ofertę lub samodzielnie ją ustala w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku. 11. Ustawa Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. jest efektem implementacji dyrektywy Komisji 2002/77/WE z 16 września 2002 r. (Dz.Urz. WE L 249 z 17 września 2002 r. str. 21-26) w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej wskazującej, w pkt 5 preambuły, nowe ramy łączności elektronicznej. Szczegółowo zostały one określone w jednej dyrektywie ogólnej – dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej /dyrektywa ramowa/ (Dz.Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 r. str. 33) oraz w czterech dyrektywach szczególnych: dyrektywie 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz połączeń międzysieciowych /dyrektywa o dostępie/ (Dz.Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 r. str. 7), dyrektywie 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwolenia na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej /dyrektywa o zezwoleniu/ (Dz.Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 r. str. 21), dyrektywie 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników /dyrektywa o usłudze powszechnej/ (Dz.Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 r. str. 51), dyrektywie 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotycząca przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej /dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej/ (Dz.Urz. WE L 201 z 31 lipca 2002 r. str. 37). Żaden z wymienionych aktów wspólnotowych nie posługuje się pojęciem "obowiązek regulacyjny", które funkcjonuje w prawie krajowym. Prawodawca wspólnotowy używa określenia "obowiązek", który jest nakładany, zmieniany lub uchylany przez upoważniony krajowy organ regulacyjny. Sposób wykonania powinności Państw Członkowskich w ramach implementacji dyrektyw pozostawiany jest ich swobodzie. Dopuszczalne jest więc wprowadzenie w prawie krajowym węższego niż "obowiązek" pojęcia ze skutkami, między innymi, w zakresie właściwości sądów rozpatrujących środki odwoławcze. Zgodnie z art. 8 ust. 2 dyrektywy o dostępie "Jeżeli, w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej), dany operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, stosownie do okoliczności, krajowe organy regulacyjne nałożą na niego obowiązki wymienione w art. 9-13 niniejszej dyrektywy". Dyrektywa o dostępie wymienia następujące obowiązki: obowiązek przejrzystości (art. 9), obowiązek niedyskryminacji (art. 10), obowiązki związane z rozdzielnością księgową (art. 11), obowiązki związane z dostępem i użytkowaniem specyficznych urządzeń sieciowych (art. 12), kontrola cen i obowiązki związane z systemem księgowania kosztów (art. 13). Żaden z tych obowiązków nie odnosi się do sposobu kontroli wykonania nałożonego obowiązku przygotowania i przedstawienia projektu oferty ramowej. Przyjęte w prawie krajowym rozwiązanie, zgodnie z którym Prezes UKE kontroluje w trybie nadzoru wykonanie obowiązku określonego w art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i samodzielnie dokonuje czynności wymienionych w art. 43 ust. 1 tej ustawy pozostaje poza zakresem wskazanych w dyrektywie o dostępie obowiązków nakładanych na operatorów. To uregulowanie nie pozostaje więc w kolizji z dyrektywą o dostępie. W ostatnim zdaniu art. 9 ust. 2 dyrektywy o dostępie jest mowa o tym, że "Krajowy organ regulacyjny jest uprawniony, między innymi, do wprowadzenia zmian do oferty ramowej celem realizacji obowiązków nałożonych na mocy niniejszej dyrektywy". Nawet gdyby przyjąć, że użyte przez prawodawcę wspólnotowego pojęcie "obowiązków" odnosić należy do występującego w prawie krajowym "obowiązku regulacyjnego", to istotą tej regulacji nie jest nakładanie obowiązku regulacyjnego. Otóż jeśli według prawodawcy wspólnotowego i krajowego organ regulacyjny działałby samodzielnie to nie nakładałby żadnych obowiązków na operatora (zob. pkt VII. 8). Porównanie przepisów krajowych i wspólnotowych wskazuje przy tym, że ustawodawca krajowy wprowadził w art. 43 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego nieznane, lecz niezakazane, prawem wspólnotowym formy działania organu regulacyjnego w postaci zatwierdzania oferty i formułowania własnej oferty ramowej w miejsce tej przedstawionej przez operatora celem realizacji zasady niedyskryminacji. Ponieważ przedstawione zagadnienie prawne dotyczy wyłącznie zatwierdzania oferty ramowej, a nie jej zmiany, dalsze wykazywanie rozbieżności z prawem wspólnotowym tym bardziej nie jest uzasadnione. Obowiązek przejrzystości, sformułowany w art. 37 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, znajduje odzwierciedlenie również w art. 43 ust. 4 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że operator ponosi koszty publikacji zatwierdzonej oferty ramowej, co odpowiada określonemu w art. 8 ust. 2 dyrektywy o dostępie, obowiązkowi publikacji przez operatora oferty ramowej. Okoliczność, że obowiązek ten nie jest egzekwowany wskutek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej do publikacji oferty nie ma wpływu na treść obowiązku. Przepis art. 43 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego odnosi się do zatwierdzonej lub ustalonej decyzją Prezesa UKE oferty ramowej. Nie wynika jednak z tego, by zatwierdzanie oferty ramowej stanowiło nakładanie obowiązku w rozumieniu prawa wspólnotowego, względnie obowiązku regulacyjnego w rozumieniu prawa krajowego. Obowiązek stosowania art. 43 ust. 6 jest następstwem wykonania przez operatora nałożonego obowiązku przygotowania oferty ramowej i odpowiada realizacji obowiązku niedyskryminacji. Nałożenie obowiązku przygotowania oferty ramowej skutkuje więc powstaniem po stronie operatora obowiązku stosowania tej oferty. Decyzje wydawane na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego określają natomiast własne działania organu regulacyjnego stanowiące realizację obowiązku operatora, które to działania nie obligują operatora do wykonania jakichkolwiek dalszych czynności. Jest to instrument służący wyłącznie realizacji obowiązków przewidzianych dyrektywą o dostępie, w tym obowiązku niedyskryminacji i przejrzystości; Prezes UKE nie posługuje się nim w celu nałożenia obowiązku w myśl prawa wspólnotowego bądź obowiązku regulacyjnego w rozumieniu prawa krajowego. 12. Prawo wspólnotowe pozostawia Państwom Członkowskim daleko idącą autonomię proceduralną i nie daje istotnych wskazówek w zakresie właściwości organów rozpatrujących odwołania czy skargi od decyzji organów regulacyjnych poza art. 4 dyrektywy ramowej. Zgodnie z tym przepisem: "Państwa Członkowskie zapewnią, by na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy, które umożliwią użytkownikom oraz przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny dotyczy, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron zaangażowanych w spór. Taki organ, który może być sądem, winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną umożliwiającą mu właściwe wypełnianie jego funkcji. Państwa Członkowskie zapewnią, by meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane oraz były zagwarantowane skuteczne środki odwoławcze". W odniesieniu do procedury sądowej z tej regulacji wynika jedynie tyle, że organ sądowy powinien posiadać odpowiednią wiedzą specjalistyczną. Prawo wspólnotowe nie wymaga by sąd władny był rozpoznać sprawę merytorycznie. Państwa członkowskie obowiązane są natomiast zapewnić warunki właściwego rozpoznania meritum sprawy. Ten cel może być osiągnięty w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając skargę sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki, m.in. te, o jakich mowa w art. 145-149 p.p.s.a. W ten sposób osiągnięty zostaje bezpośredni cel zaskarżenia do sądu administracyjnego polegający na wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu lub czynności, względnie usunięciu stanu bezczynności organu administracji publicznej. Wszczęcie z inicjatywy strony postępowania sądowoadministracyjnego ma też cel pośredni - uzyskanie w przyszłości merytorycznego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r. str. 174 -179). Osiągnięciu tego pośredniego celu służą, między innymi, uregulowane w art. 153 p.p.s.a. instytucje wiążącej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie administracyjnej. Fakt, że sąd ochrony konkurencji i konsumentów władny jest bezpośrednio rozstrzygnąć meritum sprawy, gdyż może prowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe oraz dokonywać ustaleń faktycznych nie musi oznaczać szybszego oraz skuteczniejszego niż w postępowaniu sądowoadministracyjnym osiągnięcia celu merytorycznego rozpoznania sprawy. VIII Zgodnie z art. 234 TWE Europejski Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym, między innymi, o wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty. Przedstawienie pytania prejudycjalnego jest zasadne, gdy służy wyjaśnieniu budzących wątpliwości sądu kwestii z zakresu prawa wspólnotowego, jeżeli sąd ten uzna, że ich rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania wyroku. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Nie oznacza to, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, ma obowiązek uwzględnić każdy wniosek strony o przedstawienie pytania prejudycjalnego. Obowiązek taki nie powstaje, między innymi wtedy, gdy dana kwestia nie ma żadnego związku ze sprawą będącą przedmiotem postępowania przed tym sądem i wtedy, gdy przepis prawa wspólnotowego nie pozostawia żadnych wątpliwości (wyrok z 6 października 1982 r. w sprawie Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo SpA v. Ministry of Health 283/81, ECR 1982, s. 03415). Prezes UKE wniósł o to, by Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym: Czy przepis art. 9 ust. 2 Dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz połączeń międzysieciowych (dyrektywa o dostępie) należy interpretować w ten sposób, że wprowadzenie jakichkolwiek zmian w ofercie ramowej operatora (na którego wcześniej nałożono obowiązek publikowania ofert ramowych) albo zobowiązanie tego operatora do wprowadzenia tych zmian do oferty ramowej, może być uznane za nałożenie obowiązku regulacyjnego przewidzianego w przepisach 9-13 tejże dyrektywy? Dalsze proponowane pytania są konsekwencją ewentualnej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Ustawodawca wspólnotowy w ogóle nie posługuje się pojęciem obowiązku regulacyjnego. Przedmiotem pytania prejudycjalnego sformułowanego przez Prezesa UKE jest wykładnia przepisów prawa krajowego. Z art. 234 TWE wynika, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości właściwy jest w zakresie wykładni prawa wspólnotowego. W trybie prejudycjalnym nie orzeka ani o wykładni prawa krajowego, ani o zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Tymczasem proponowane pytanie zmierza do wyjaśnienia pojęć prawa krajowego (obowiązek regulacyjny, zmiana oferty ramowej w trybie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego), względnie do zbadania zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Ponadto trzeba zauważyć, że sformułowany w propozycji pytania prejudycjalnego problem charakteru prawnego nałożonego na operatora obowiązku zmiany oferty ramowej wykracza poza zakres wątpliwości prawnych składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych też przyczyn odmówiono przedstawienia pytania prejudycjalnego. IX Z wymienionych powodów na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę jak w sentencji.