II GSK 1002/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.K.-"S." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 340/10 w sprawie ze skargi A.K.-"S." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 340/10, wydanym w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], którą nałożono na A.K. karę pieniężną z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków. Podstawę materialno-prawną kary pieniężnej stanowiły m.in. przepisy: art. 18b ust. 1 i 2 pkt 5, art. 20, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "utd", oraz lp.2.2.3. załącznika do tej ustawy. W myśl art. 18b ust. 1 utd przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). W świetle art. 18b ust. 2 pkt 5 utd podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 utd w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W myśl art. 20 ust. 1a utd załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Stosownie do art. 92 ust. 1 utd, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów zawartych w odrębnych ustawach podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. W myśl art. 92 ust. 4 utd wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W świetle lp. 2.2.3. załącznika do omawianej ustawy zagrożone karą pieniężną w kwocie 3.000 zł jest wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W świetle przeprowadzonej kontroli drogowej w dniu [...] maja 2007 r., z której sporządzono protokół nr [...], jak ustalił organ, autobus skarżącej wykonujący przewóz na trasie L.-L., nie zatrzymał się na przystankach wskazanych w rozkładzie jazdy, tj. przy ul. P. i S. w L., a zatrzymał się na przystanku przy ul. L., który nie był wymieniony w rozkładzie jazdy. Skarżąca nie kwestionowała powyższych ustaleń faktycznych. Natomiast zarzuciła ustalenie przez organ wspomnianych faktów z naruszeniem przepisu art. 75 k.p.a., w myśl którego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżącej inspektorzy kontroli drogowej zatrzymali autobus nieoznakowanym pojazdem przy zastosowaniu nieumocowanych na trwale świateł błyszczących i sygnału dźwiękowego. Tym samym naruszono przepisy art. 69 i art. 71 utd. W myśl art. 69 ust. 1 utd inspektor wykonuje czynności kontrolne, z zastrzeżeniem ust. 1a, w umundurowaniu oraz posługuje się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym. Zgodnie z art. 69 ust. 1a pkt 2 utd inspektor może wykonywać bez umundurowania czynności kontrolne podczas kontroli przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami. Stosownie do art. 71 utd zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: 1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub 2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Organ odwoławczy nie podzielił zasadności zarzutów skarżącej. Jak wskazał, powołując się na zeznania zarówno kontrolowanego kierowcy, obecnej przy czynnościach kontrolnych pracownicy Urzędu Marszałkowskiego oraz kontrolujących inspektorów, inspektorzy nieoznakowanym pojazdem wykonywali czynności operacyjne. Gdy ustalono fakt zatrzymania się autobusu skarżącej na nieprzewidzianym w rozkładzie jazdy przystanku przy ul. L. zamierzali jechać za autobusem. Użyli sygnału świetlnego i dźwiękowego nie w celu zatrzymania autobusu, który zresztą pojechał dalej, ale w celu przepuszczenia pojazdu inspektorów przez pojazd blokujący im drogę. Jak ustalił organ, autobus nie został zatrzymany przez inspektorów. Gdy dojechali oni do omawianego autobusu, stał on już na przystanku, gdzie do kierującego autobusem podszedł kierowca TIRa z pytaniem o drogę. Dopiero wówczas do kierowcy autobusu podszedł inspektor w celu podjęcia czynności kontrolnych. Od ostatecznej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie skargę tę oddalił. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zasadności zarzutów skargi, aby naruszało prawo użycie przez inspektorów organu nieoznakowanego pojazdu dla dokonania wstępnych czynności obserwacyjnych. W ocenie Sądu organ prawidłowo wykonał czynności kontrolne i zebrał wystarczający materiał na okoliczność naruszenia przez skarżącą wskazanych przepisów prawa, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a." Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to jest art. 71 utd poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wadliwym i bezzasadnym uznaniu, że przepis ten uprawnia inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do prowadzenia kontroli z zastosowaniem pojazdów nieoznakowanych i nie posiadających na trwale zamontowanych urządzeń do wysyłania sygnałów dźwiękowych i świetlnych; 2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania na przepis prawa, stanowiącego podstawę prawną dokonywania czynności przez inspektorów Transportu Drogowego przy użyciu nieoznakowanych pojazdów służbowych; 3. postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 133 p.p.s.a., poprzez uznanie za uzyskane zgodnie z przepisami prawa dowodów zgromadzonych w toku postępowania wszczętego po uprzedniej obserwacji oraz zatrzymaniu pojazdu skarżącej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego we W. poruszających się nieoznakowanym pojazdem oraz przy za stosowaniu nieumocowanych na trwałe świateł błyskowych i sygnału dźwiękowego co stanowi naruszenie przepisów art. 75 k.p.a.; 4. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana "p.u.s.a.", w ten sposób, że wykonując kontrolę pod względem zgodności z prawem Sąd pierwszej instancji dokonując oceny dopuszczalności kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nieoznakowanymi pojazdami służbowymi prowadzi rozważania, które nie mają zakotwiczenia w obowiązującym prawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie, jak to wyżej wskazano, została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu art. 133 p.p.s.a., który składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów). I tak, skarga kasacyjna nie tylko nie precyzuje, który z paragrafów powołanego wyżej artykułu został naruszony, ale nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest odniesienia się do art. 133 p.p.s.a. Z tych względów zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a., jako nieskutecznie zarzucony, nie może stanowić przedmiotu rozważań w niniejszej sprawie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a także art. 1 ust. 2 p.u.s.a., zgodnie z którym kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. jest niezasadny. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, to nie naruszył wspomnianego przepisu, oddalając skargę, gdyż tak właśnie stanowi omawiany przepis. Aby skutecznie zarzucić w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, samo powołanie art. 151 p.p.s.a. jest niewystarczające. Należałoby bowiem wykazać, czego skarga kasacyjna skutecznie nie uczyniła, iż w następstwie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania uchybienia w tym względzie Sądu pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 1 ust. 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 ust. 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym. Aby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu skarga kasacyjna musiała by wykazać, czego nie uczyniła, że kontrolując działalność organu Sąd pierwszej instancji nie dokonał tego pod względem zgodności z prawem, jak to wymaga wspomniany przepis, lecz skontrolował zaskarżoną decyzję według innych kryteriów, naruszających omawiany przepis. Można jedynie wskazać, że zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenie organu, iż wbrew twierdzeniom skarżącej inspektorzy organu nie zatrzymali autobusu skarżącej, lecz podjechali do przystanku, na którym autobus już stał, dopiero wówczas podejmując wstępne czynności kontrolne, znajduje pełne uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, w tym m.in. w zeznaniach kierowcy, prawidłowo zebranym przez organ. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 71 utd, w myśl którego zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: 1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub 2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Jak to już zostało ustalone, o czym była mowa, a czego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, w sprawie nie miało miejsca zatrzymanie autobusu przez inspektorów organu, gdyż kontynuując przewóz kierowca zatrzymał się na przystanku i dopiero wówczas podeszli do niego inspektorzy organu, podejmując wstępne czynności kontrolne, do czego byli uprawnieni. Nie została więc spełniona hipoteza art. 71 utd, co oddala zarzut skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez organ tego przepisu. Ponadto, jak to trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, nie narusza prawa, a już w każdym razie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, posługiwanie się przez inspektorów organu nieoznakowanym pojazdem dla wykonywania operacyjnych czynności, dla zdobycia wstępnych informacji o możliwości naruszenia prawa przez przewoźnika, a to na potrzeby ewentualnej, późniejszej kontroli drogowej w trybie prawem przewidzianym. Z powyższych względów brak jest także podstaw dla zasadności zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 75 k.p.a. Wskazać również należy, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II GSK 116/08, na który powołano się w skardze kasacyjnej, wydany został w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.