II GSK 1072/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 320/08 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 320/08 odrzucił skargę W. B. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Rada Gminy J., uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu za rok 2007 w wyniku głosowania nad wnioskiem Komisji Rewizyjnej, nie udzieliła Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2007. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. uchwałą z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] zaopiniował pozytywnie powyższą uchwałę Rady Gminy. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] maja 2008 r. podniesiono, że radni oceniając wykonanie budżetu Gminy J. za 2007 r. stwierdzili, iż Wójt nie odniósł się do zarzutów w przedmiocie kar nałożonych za ochronę środowiska i odsetek od nieterminowych płatności należności za węgiel i dowody osobiste. Według Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej radni mieli prawo powiązać te zagadnienia z wykonaniem budżetu Gminy za 2007 r. Wskazano również, że podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi absolutorium nastąpiło po przeprowadzeniu dyskusji na temat wykonania budżetu. W. B. pismem z dnia 20 maja 2008 r. skierował do Rady Gminy J. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o uchylenie powyższej uchwały. Rada Gminy J. po rozpatrzeniu wezwania W. B. do usunięcia naruszenia prawa, uchwałą z dnia [...] maja 2008 r., powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odmówiła uwzględnienia tego wezwania. W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...]. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. podał, że wniesienie skargi dotyczącej funkcjonowania organów gminy było niedopuszczalne, ponieważ skargę złożył obywatel, mieszkaniec gminy, który nie wykazał, że został naruszony jego osobisty interes prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 50 p.p.s.a. określono krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Podmiotem tym może być każdy, kto ma w tym interes prawny. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i jako kategoria obiektywna istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa i obowiązki. Interes prawny podmiotu przejawia się w tym, że działa on we własnym imieniu i ma roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego zaskarżyć może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówić można wówczas, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia musi być uchwała organu gminy w zakresie administracji publicznej. W ocenie Sądu w sprawie niesporne było, że przesłanka ta została spełniona, ponieważ przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy J., która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 199 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007 r. i odnosiła się do nieprawidłowej pracy Wójta Gminy w roku budżetowym 2007. Po drugie, skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Przy czym związek polegać winien na tym, że uchwała ta narusza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W. B. w piśmie kierowanym do Rady Gminy J., jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz Rada Gminy J. w odpowiedzi na skargę nie kwestionowali tego, że zaistniały fakty nieprawidłowego remontu oczyszczalni ścieków, straty w zakładzie pomocniczym i niewłaściwa gospodarka gruntami gminy. Okoliczności te dotyczyły zaś negatywnej pracy Wójta Gminy J. w roku budżetowym za 2007 r. Zdaniem Sądu, Rada Gminy miała prawo nie udzielić absolutorium Wójtowi Gminy J. z tytułu wykonania budżetu za rok 2007, dając wyraz swojego niezadowolenia z pracy Wójta, jako organu wykonawczego Gminy. W ocenie Sądu, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie legitymował natomiast W. B. do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy J. w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy J., z tytułu wykonania budżetu za 2007 rok, ponieważ przekonanie obywatela o niesłuszności uchwały podjętej przez organy samorządowe nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego członka społeczności lokalnej. Od powyższego postanowienia W. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono naruszenie: I) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne ze względu na niewykazanie, że został naruszony osobisty interes prawny, określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, II) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że nie wykazano naruszenia interesu prawnego skarżącego, III) art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ustawy o samorządzie gminnym przez niezastosowanie ich w przedmiotowej sprawie do oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. B. podał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż nie posiadał on interesu prawnego umożliwiającego wniesienie skargi. Negatywna ocena działalności wójta przez radę gminy stanowi bowiem negatywny sygnał dla wyborców. Skoro więc postępowanie skarżącego i nieudzielenie absolutorium poddane zostanie politycznej ocenie wyborców w kolejnych wyborach, należy uznać, że wystąpił interes prawny o charakterze osobistym, władnym, indywidualnym, konkretnym. Nadto w skardze kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jedyną faktycznie i prawnie uzasadnioną podstawą nieudzielania absolutorium jest negatywna ocena wykonywania budżetu. Wobec tego absolutorium nie może służyć do dokonania oceny wójta z przyczyn innych niż budżetowe. W tym stanie rzeczy, skarżący miał interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Gminy J. Nr [...], ponieważ argumenty będące podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały wskazują, że nie było uzasadnionych podstaw do udzielenia negatywnej oceny, tym samym zostały naruszone kryteria legalności i rzetelności. W. B. zarzucił także, że zaskarżona uchwała Rady Gminy naruszyła jego dobra osobiste, a w szczególności jego cześć i dobre imię. To naruszenie mogło z kolei narazić go na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania zawodu, funkcji lub innej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż skarżący nie wykazał, by uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy z tytułu wykonania budżetu za 2007 r. naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 omawianej ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji trafnie przy tym przyjął, że interes prawny jest kategorią z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem lub doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz: Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 21 i nast., a także m.in. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.). Nie ulega więc wątpliwości, iż zaskarżona uchwała organu powinna mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie prawa materialnego. Naruszenie tego interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nieprzewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Powyższym kryteriom dotyczącym naruszenia interesu prawnego nie odpowiada zaś powołana w skardze kasacyjnej sugestia dotycząca ewentualnej przyszłej negatywnej oceny politycznej wyborców w kolejnych wyborach z uwagi na nieudzielanie wójtowi absolutorium, czy też twierdzenie, iż organ gminy nie miał podstaw do podjęcia tej treści uchwały. To ostatnie twierdzenie skarżącego dotyczy merytorycznej oceny samej zaskarżonej uchwały, a nie kwestii naruszenia tą uchwałą interesu prawnego skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia omawianą uchwałą czci i dobrego imienia skarżącego, to stwierdzić należy, iż uchwała ta dotyczy oceny wójta, jako organu gminy, a nie skarżącego, jako członka społeczności lokalnej. Uchwała ta - wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy, a nie sprawy dobra osobistego skarżącego, jako obywatela i członka społeczności lokalnej. Poza tym ochrony dóbr osobistych obywatel może dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 184 p.p.s.a.