II GSK 1153/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 159/11 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w T. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: 1) pozostawić skargę kasacyjną bez rozpatrzenia; 2) zwrócić P. Spółce z o.o. w T. wpis sądowy w wysokości 100 (sto) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 159/11 pozostawił bez rozpatrzenia skargę P. Spółki z o.o. w T. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Spółka zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu "[...]". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013; Priorytet VIII – Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki; Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Pismem z dnia 8 marca 2010 r. regionalny partner PARP – Agencja Rozwoju Pomorza S.A. w G. poinformowała skarżącą, iż złożony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Skarżąca złożyła protest, który został rozpatrzony pozytywnie przez organ w dniu 22 kwietnia 2010 r. Następnie pismem z dnia 20 lipca 2010 r., po dokonaniu ponownej oceny merytorycznej, organ poinformował skarżącą, że złożony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej i zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej dofinansowanie na realizację projektu nie zostało przyznane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawiając bez rozpatrzenia skargę na ww. pismo z dnia 20 lipca 2010 r. wskazał, że skarżąca załączyła do skargi potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez Prezesa Zarządu D. C. kserokopię pisma organu z dnia 8 marca 2010 r. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że skarżąca nie wniosła skargi wraz z kompletną dokumentacją sprawy, gdyż stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) skarga (...) jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Z brzmienia powołanego przepisu Sąd wywiódł, że "skarga kompletna" oznacza skargę złożoną wraz z dokumentacją określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w sprawie skarżąca nie załączyła do skargi oryginału pierwszej informacji w przedmiocie oceny projektu. Warunkiem uznania kserokopii za dokument jest poświadczenie zgodności kserokopii z oryginałem dokumentu. Zgodnie z art. 48 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), który, zdaniem Sądu, miałby w tej kwestii zastosowanie, potwierdzenia dokumentu za zgodność z oryginałem, może dokonać występujący w sprawie pełnomocnik strony będący adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Ponadto, stosownie do art. 96 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.) osobą uprawnioną do poświadczania zgodności odpisu, wyciągu lub kopii z okazanym dokumentem jest notariusz. Sąd stwierdził, że przedstawiona przez stronę kopia informacji z dnia 8 marca 2010 r. nie jest dokumentem i nie może uzyskać statusu dokumentu poprzez jej podpisanie przez stroną skarżącą (w niniejszej sprawie przez Prezesa Zarządu D. C.). Prezes Zarządu nie może również skutecznie potwierdzić wykonanej kserokopii za zgodność z oryginałem, ponieważ z akt sprawy nie wynika aby był osobą uprawnioną do dokonania takiej czynności na podstawie art. 48 § 3 p.p.s.a. oraz art. 96 pkt 2 Prawa o notariacie. W tej sytuacji Sąd uznał, iż skarga nie została wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, zgodnie bowiem z cytowanym wyżej przepisem art. 30c ust 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w formie kopii mogą być złożone tylko wniesione środki odwoławcze oraz informacja o wynikach procedury odwoławczej. P. Spółka z o.o. w T. złożyła skargę kasacyjną (nazwaną zażaleniem), w której wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przyjęcie skargi do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako spełniającą warunek z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezgodnym z prawem pozostawieniem skargi bez rozpoznania na skutek jej niekompletności; - art. 7 p.p.s.a. poprzez błędne pozostawienie skargi bez rozpoznania i przyczynienie się do przewlekania postępowania wbrew postulatowi szybkości postępowania; - art. 45 Konstytucji poprzez pogwałcenie prawa każdego podmiotu do Sądu i rozpoznania jego sprawy przez Sąd bez nieuzasadnionej zwłoki; - art. 34 i art. 50 p.p.s.a. poprzez nakładanie na stronę obowiązku posiadania pełnomocnika celem poświadczenia załączników do skargi, pomimo braku ustawowo określonego przymusu adwokacko – radcowskiego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca zawarła w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega pozostawieniu bez rozpatrzenia. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżone postanowienie o pozostawieniu bez rozpatrzenia skargi zostało wraz z uzasadnieniem doręczone pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu Ł. S. w dniu 23 maja 2011 r. (k. 142 akt WSA). W dniu 27 maja 2011 r. (data stempla pocztowego na kopercie) pełnomocnik skarżącego złożył środek odwoławczy od tegoż postanowienia zatytułowany "zażalenie", który został przez WSA w W. przesłany do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 3 czerwca 2011 r. (k. 3 akt NSA). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ocenić, czy tak nazwany i w powyższy sposób złożony środek odwoławczy spełnia wymogi skargi kasacyjnej, gdyż w myśl art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z treści art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika zatem, że od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawiającego skargę bez rozpatrzenia przysługuje środek odwoławczy w formie skargi kasacyjnej, a nie zażalenie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że zażalenie wniesione od orzeczenia, od którego służy skarga kasacyjna, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne (por. postanowienia NSA z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 383/04, 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OZ 445/07 i z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1777/06). Wymagało zatem rozważenia, czy pismo zatytułowane "zażalenie" jest w istocie zażaleniem, czy też może ono zostać potraktowane jako skarga kasacyjna. Oczywistym bowiem jest, że błędne nazwanie czynności procesowej nie przesądza jeszcze o jej treści. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do pism pochodzących od strony (wymagania formalne) oraz wymaganiom przewidzianym konkretnie dla tego środka zaskarżenia (wymagania materialne). Skarga kasacyjna niespełniająca wymagań formalnych może ulec konwalidacji w trybie i na zasadach określonych w art. 49 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Natomiast do wymagań materialnych skargi kasacyjnej należy oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki w tym zakresie nie podlegają sanacji. Dodatkowym warunkiem prawidłowości sporządzenia skargi kasacyjnej jest wynikający z art. 175 § 1 p.p.s.a. wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia zatytułowany "zażalenie" został sporządzony i wniesiony przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, a więc podmiot określony w art. 175 § 1 p.p.s.a. Pismo to spełnia wymogi materialne skargi kasacyjnej określone w art. 176 p.p.s.a., gdyż zawiera oznaczenie zaskarżonego postanowienia przez wskazanie sądu, daty wydania orzeczenia i sygnatury akt. Określa przy tym, że zaskarża je w całości. W ocenie NSA można też przyjąć, że zostały przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym jest również to, że w ramach podstaw kasacyjnych strona wskazuje naruszone przepisy oraz na czym to naruszenie polega. Uzasadnienie odnosi się bezpośrednio do tak sformułowanych podstaw. W omawianym piśmie zawarty jest także wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. To pozwalało uznać, że pismo spełnia wymogi skargi kasacyjnej, co jednak nie oznacza, że było możliwe jej merytoryczne rozpoznanie (por. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1463/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do treści art. 30d ust. 2 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do skargi kasacyjnej stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 5 tej ustawy, który zawiera regulację prawną dotyczącą trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że wniesienie skargi po terminie 14 dni (pkt 1), skargi niekompletnej (pkt 2) lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie określonym w ust. 2 tego przepisu (pkt 3) powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Wniesienie niekompletnej skargi kasacyjnej wywołuje zatem skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Należy zauważyć, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posługuje się pojęciem "skarga niekompletna". Powołana ostatnio ustawa w Rozdziale 1 Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" (znajdującym zastosowanie także do skargi kasacyjnej - art. 176 in principio p.p.s.a.) odwołuje się do pojęcia "warunki formalne". Regulacje te dowodzą, że odnośnie skargi kasacyjnej przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć, jak już wyżej wskazano, warunki określone w art. 46-48 p.p.s.a. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne". Do ustawy tej zostało wprowadzone pojęcie "niekompletna skarga". Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Wprawdzie ostatnio powołany przepis nie precyzuje pojęć "skarga kompletna" i "skarga niekompletna", jednakże w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca wskazał, że skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to, że skarga kompletna została zdefiniowana w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Innymi słowy, kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Powyższe uwagi dotyczące rozumienia zwrotu "niekompletna skarga" odnoszą się także do skargi kasacyjnej, skoro art. 30d ust. 2 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa, że art. 30c ust. 5 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie także do skargi kasacyjnej. Zwrócić należy także uwagę, że skarga kasacyjna z art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania z art. 46 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. - jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi kasacyjnej niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30d ust. 2 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przedstawione wyżej uregulowania, a także treść art. 176 p.p.s.a. prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna, o której mowa w art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - aby została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny - powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), nie może zawierać braków formalnych, jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 47 § 1 p.p.s.a.), a także powinna spełniać wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. po słowie "oraz". Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi kasacyjnej niekompletnej od skutków złożenia skargi kasacyjnej zawierającej usuwalne braki formalne (to jest takie, które nie dotyczą wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a. po słowie "oraz"). W przypadku wniesienia skargi kasacyjnej obarczonej usuwalnymi brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46 lub art. 47 § 1 p.p.s.a.) - z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - przewodniczący winien wezwać stronę wnoszącą skargę kasacyjną do uzupełnienia tych braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi kasacyjnej niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30d ust. 2 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi kasacyjnej oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 807/10, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1467/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie do wniesionej skargi kasacyjnej strona nie dołączyła żadnego z dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, niezbędnych do uznania, że skarga kasacyjna jest kompletna. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30d ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.