II GSK 1171/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 531/24 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2024 r. nr 9012.6.105.2024 w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 531/24 oddalił wniesioną przez B. K. skargę na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej LPWIS) z dnia 20 czerwca 2024 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie (zwany dalej PPIS) z dnia 22 lutego 2024 r. oddalające zarzuty egzekucyjne B. K. złożone w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku szczepień ochronnych u jej małoletniego syna, I. K. (ur. [...] stycznia 2021 r.) przeciwko następującym chorobom: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, odrze, śwince, różyczce, błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B oraz ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (Poliomyelitis). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego. Stwierdził, że LPWIS prawidłowo zastosował art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132, zwanej dalej u.p.e.a.) i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.). Prawidłowo ustalono w sprawie, że w związku z niewykonaniem szczepień ochronnych dziecka stosownie do obowiązku powstającego z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924, zwanej dalej u.z.z.) wierzyciel (PPIS) skierował do skarżącej upomnienie z dnia 10 maja 2023 r.; mimo tego, szczepienia nie zostały wykonane. Dziecko poddano badaniu kwalifikacyjnemu, które nie stwierdziło przeciwwskazań do realizacji szczepień (co stwierdzono pismem przychodni C. w L. z dnia 28 sierpnia 2023 r. oraz z dnia 22 listopada 2023 r.). Z tych powodów PPIS wystawił tytuł wykonawczy z dnia 29 listopada 2023 r. zobowiązując skarżącą do poddania dziecka szczepieniom i kierując wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do organu egzekucyjnego, Wojewody Lubelskiego. Skarżąca B. K. pismem procesowym z dnia 11 stycznia 2024 r. złożyła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 1 u.p.e.a. Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. przekazał zarzuty wierzycielowi, PPIS, celem ich rozpatrzenia na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. Trafnie w ocenie Sądu I instancji, skarżąca spotkała się z ostatecznym postanowieniem LPWIS oddalającym zarzuty egzekucyjne. Wbrew jej ocenie, nieusprawiedliwiony był zarzut braku wymagalności obowiązku z powodu odroczenia terminu jego wykonania (art. 33 § 1 pkt 6 lit. a u.p.e.a.), bowiem w sprawie nie doszło do odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego wskutek badania kwalifikacyjnego, tzn. na podstawie art. 17 ust. 5 u.z.z. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077, zwanego dalej r.s.o.). Lekarz przeprowadzający badanie kwalifikacyjne dziecka stwierdził brak przeciwwskazań do szczepienia, co utrwalono w dokumentacji medycznej (k. nr 28 akt administracyjnych) i podtrzymano ten stan w piśmie przychodni z dnia 30 kwietnia 2024 r. (k. 112 akt administracyjnych); skierowanie do poradni specjalistycznej (alergicznej, otolaryngologicznej i foniatycznej) nie było skierowaniem, które lekarz wydał wskutek stwierdzenia przeciwwskazań do szczepienia w trybie art. 17 ust. 5 u.z.z. w zw. z poz. 3 zał. do r.s.o. Same te konsultacje nie wstrzymywały wykonania obowiązku na podstawie § 11 r.s.o., bowiem nie stanowiły następstwa stwierdzonych przeciwwskazań do szczepień w trakcie badania kwalifikacyjnego. W sprawie nie przedstawiono też żadnego zaświadczenia o przeciwwskazaniach do wykonania szczepień, o jakim mowa w zał. nr 2 do r.s.o. W szczególności dowodem takim nie było zaświadczenie lekarskie zawierające "prośbę o odroczenie terminu szczepień" (do [...] marca 2024 r., a następnie do [...] kwietnia 2024 r.) wydane przez lekarza B. s.k w L.; nie przeprowadził go podmiot określony w art. 18 ust. 1 u.z.z. i nie rozstrzygało ono o odroczeniu w trybie art. 17 ust. 5 u.z.z., a nadto terminy te na datę orzekania przez organ już upłynęły. Na wykonalność obowiązku szczepień nie wpłynęła krótkotrwała przerwa w jego realizacji wywołana zapaleniem ucha środkowego i nieżytem nosa u dziecka (trwająca od wpisu tej przeszkody do dokumentacji, [...] lipca 2024 r., do [...] lipca 2024 r.); odroczenie rodzące brak wymagalności obowiązku musiałoby być określonym w art. 17 ust. 5 u.z.z. odroczeniem długotrwałym. Nietrafny okazał się też zarzut egzekucyjny określenia obowiązku niezgodnie z treścią wynikającą z przepisu prawa (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a.). Obowiązek szczepień ochronnych wynikał z art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.p.e.a. Wskazanie w tytule wykonawczym przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z. dostatecznie dokładnie określało obowiązek podlegający egzekucji powstający ex lege. Przepis ten powiada bowiem, że "osoby ...są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym". W tytule wskazano też na sposób powstawania zobowiązania (z mocy prawa) przywołując art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, że "podstawa prawna" tytułu wykonawczego i prowadzonej egzekucji, była niewystarczająca i wymagała dodatkowo przywołania w tytule wykonawczym art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z. Z wyrokiem nie zgodziła się B. K. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek szczepień ochronnych był wymagalny, podczas gdy przeciwwskazania nie zostały wykluczone i nie wystawiono zaświadczenia określonego w art. 17 ust. 5 u.z.z.; 2. przepisów postępowania w postaci: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Sąd I instancji: art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. i rozpoznanie "zarzutów, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są", niewezwanie skarżącej do "poprawnego wskazania zarzutów", oraz art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a. poprzez pominięcie braku wymagalności obowiązku szczepień, skoro nie wystawiono zaświadczenia o lekarskim badaniu kwalifikacyjnym i z powodu "odroczenia do czasu wizyty w poradni specjalistycznej", a także art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie 2-instancyjności i nierozpatrzenie zarzutów przez organ II instancji. Skarżąca B. K. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek szczepień ochronnych był wymagalny, podczas gdy przeciwwskazania nie zostały wykluczone i nie wystawiono zaświadczenia określonego w art. 17 ust. 5 u.z.z. Z zarzutem tym wiąże się kolejny zarzut, naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. poprzez pominięcie braku wymagalności obowiązku szczepień ochronnych z uwagi na odroczenie obowiązku. Obydwa zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że wbrew ocenie organów obu instancji oraz Sądu I instancji, w sprawie zaszła podstawa uwzględnienia zarzutu egzekucyjnego określona w art. 33 § 1 pkt 6 lit. a u.p.e.a. zobowiązująca – zgodnie z art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a. – do wydania postanowienia uznającego zarzut z powodu braku wymagalności obowiązku szczepień ochronnych, z racji odroczenia terminu wykonania obowiązku. Postępowanie z zarzutów egzekucyjnych jest postępowaniem opartym na zamkniętym katalogu podstaw zarzutów, określonym w art. 33 u.p.e.a., a rolą organu jest wyłącznie ocena, czy nie zaszły przeszkody w przymusowym dochodzeniu obowiązku określone w tym przepisie (zob. G. Pelewicz, Zarzut jako środek prawny w egzekucji administracyjnej, Przegląd Ekonomiczno-Prawny 2022, Nr 3, s. 116.). Jak wynika jednoznacznie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Również w art. 17 ust. 1 u.z.z. wskazano, że osoby określone w art. 10 pkt 2 u.z.z., są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 u.z.z., zwanym "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Zawarte w tych przepisach wyrażenia "osoby ... są obowiązane na zasadach określonych w ustawie" oraz "są obowiązane do poddawania się szczepieniom" wskazują, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem administracyjnoprawnym powstającym ex lege (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2550/24, Lex nr 3884219). Jest obowiązkiem niepieniężnym, o jakim mowa w art. 3 § 1 in fine u.p.e.a., tzn. obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa. Błędnie wywodzi skarżąca, że wymagalność obowiązku uległa dezaktualizacji wskutek odroczenia terminu wykonania obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. (błędnie zresztą wskazano literę c, bowiem odroczenie wykonania obowiązku, powiązane przez art. 17 ust. 4 u.z.z. z przeciwwskazaniami zdrowotnymi występuje w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a.). Zgodnie z art. 17 ust. 5 u.z.z. w przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkowym szczepieniem ochronnym do konsultacji specjalistycznej. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że w realiach badanej sprawy nie doszło do skutku długotrwałego odroczenia terminu wykonania szczepień; jedyną podstawą tego rodzaju odroczenia obowiązku jest stwierdzenie przeciwwskazań przez lekarza prowadzącego badanie kwalifikacyjne. Jak wynika z pisma C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. z dnia 28 sierpnia 2023 r., w stosunku do I. K. placówka ta stwierdziła brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych; badanie kwalifikacyjne przeprowadził lekarz w dniu 2 sierpnia 2023 r. nie stwierdzając przeciwwskazań, co wynika z poświadczenia nr k. 27 i 28 akt administracyjnych; okoliczność tę potwierdzono następnie jako aktualną na 30 kwietnia 2024 r. (k. 112 akt administracyjnych)i pisma potwierdzającego aktualność tych ustaleńz dnia 22 listopada 2023 r. (k. nr 40 akt administracyjnych). Wprawdzie w stosunku do I. K. wydano skierowanie do poradni specjalistycznej (alergicznej, otolaryngologicznej i foniatycznej), to jednak skierowaniem skutkującym odroczeniem obowiązku szczepień ochronnych jest – zgodnie z art. 17 ust. 5 u.z.z. i § 11 r.s.o. – tylko takie skierowanie na konsultację specjalistyczną, które nastąpiło "w przypadku osoby, której badanie kwalifikacyjne dawało podstawy do długotrwałego odroczenia ... z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania". Ergo, odroczenie obowiązku szczepienia (nazwane przez prawodawcą odroczeniem długotrwałym) to tylko takie, które musi poprzedzać stwierdzenie lekarza prowadzącego badania kwalifikacyjne o istnieniu przeciwwskazań do szczepień. W przypadku I. K. lekarz prowadzący badanie kwalifikacyjne jednoznacznie stwierdził brak przeciwwskazań, a tym samym brak podstaw do wywodzenia odroczenia obowiązku szczepień poświadczając to na piśmie; (choćby osoba spotkała się z jakimiś skierowaniami na konsultacje specjalistyczne, na zasadach ogólnych, tzn. bez wpływu na zdolność do poddania się szczepieniu). Nie miało miejsca zatem odroczenie wykonania obowiązku w rozumieniu art. 17 ust. 5 u.z.z. w zw. z § 11 r.s.o., jak i – w konsekwencji – w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a. Wreszcie, skoro podstawą zawieszenia wykonania obowiązku jest tylko stwierdzone lekarsko długotrwałe odroczenie wynikające z przeciwwskazań zdrowotnych do szczepienia ochronnego, to nie mógł być uwzględniony zarzut, że w stosunku do I. K. zachodziła zwykła, krótkotrwała infekcja związana z zapaleniem ucha i nieżytem nosa, jaką dziecko przechodziło w okresie [...]-[...] lipca 2024 r. i oparte na takich dolegliwościach "prośby" innego lekarza wystawiającego zaświadczenia w ramach własnej praktyki lekarskiej o odroczenie szczepienia (w B. s.k. w L.), tzn. lekarza niewłaściwego do prowadzenia badania kwalifikacyjnego w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.z.z. Krótkotrwałe przeszkody nie stanowią podstawy odroczenia obowiązku, ale skutkują wyznaczeniem innej nieodległej daty wykonania obowiązku. Wbrew ocenie skarżącej nie jest też tak, że obowiązek szczepień nie był wymagalny z tego tylko powodu, że formalnie nie wydano jej zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z. Zaświadczenie takie, uregulowane w zał. nr 2 do r.s.o., wydawane jest dla podmiotu medycznego, który będzie dokonywał szczepienia. Nie jest adresowane do osoby podlegającej szczepieniu (jego przedstawiciela); naturalnie zainteresowany może wystąpić o jego wydanie jako elementu dokumentacji medycznej w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2024 r., poz. 581) w zw. z § 70 ust. 1 i § 2 ust. 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2020 r. w sprawie rodzajów, zakresów i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2024 r., poz. 798). Wydanie zaświadczenia wskutek poddania się badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem formalnym samego badania, a tym samym wchodzi w zakres samego obowiązku szczepień. Nawet niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu (warunkującemu czynność szczepienia) jest dostateczne do stwierdzenia, że zobowiązany nie wykonał obowiązku szczepień; tym bardziej zarzut niewydania przez placówkę medyczną z urzędu skarżącej zaświadczenia o wyniku takiego badania (tj. o braku przeciwwskazań, co stwierdził bezspornie lekarz) nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że obowiązek szczepień ochronnych nie był wymagalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 427/25, CBOSA). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. i rozpoznanie "zarzutów, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są" i niewezwanie skarżącej do "poprawnego wskazania zarzutów". W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi, że niektóre z jej twierdzeń zawartych w piśmie z dnia 11 stycznia 2024 r. z zarzutami egzekucyjnymi (opartymi na: art. 33 § 2 pkt 2 pkt c u.p.e.a., w postaci określenia obowiązku niezgodnie z treści obowiązku wynikającą z przepisu prawa oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a., w postaci braku wymagalności obowiązku z powodu jego odroczenia) odnosiły się do: "braku wskazania podstawy (prawnej i faktycznej) wymagalności obowiązku", "braku indywidualnego kalendarza i schematu szczepień" i "określenia obowiązku niezgodnie z treścią przepisu prawa". Oddalając zarzuty, w ocenie skarżącej, sformułowano wypowiedź organu również co do tej partii jej wywodów, która zarzutami nie była, a organ powinien był ją wezwać, aby te właśnie swoje twierdzenia dostosowała do wymogów listy zarzutów z art. 33 § 2 u.p.e.a. Nie jest prawdą, że twierdzenia obejmujące "brak wskazania podstawy (prawnej i faktycznej) wymagalności obowiązku" nie wpisywały się w granice zarzutu egzekucyjnego. Przeciwnie, odnosiły się wyraźnie do podstaw wymagalności, a więc wpisywały się w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. Również argumentacja związana z "brakiem indywidualnego kalendarza i schematu szczepień" służyła skarżącej do ilustracji (choć nie zasługującej na uwzględnienie) braku wymagalności obowiązku szczepień ochronnych; twierdziła bowiem, że skoro nie zaprezentowano jej chronologii szczepień, to sam obowiązek szczepienia nie może być wymagalny. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że wystarczającym do oddalenia tego zarzutu było wykazanie, że obowiązek szczepień jako taki istnieje z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.z. Również kolejne twierdzenie kwestionujące "określenie obowiązku zgodnie z treścią przepisu prawa" mieściło się w granicach zarzutów z listy art. 33 § 2 u.p.e.a. bowiem odnosiło się do podstawy określenia obowiązku niezgodnie z przepisem prawa, z którego on wynika, a więc wpisywało się w art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. Organ zatem nie wyszedł poza granice sprawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Nie uległy naruszeniu też przepisy postępowania sądowoadministracyjnego w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz postępowania administracyjnego w postaci art. 15 k.p.a. Pierwsze dwie regulacje są unormowaniami kierunkowymi; normują treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stosownie do tego, czy w toku postępowania sąd wykryje wadę usprawiedliwiającą eliminację zaskarżonego aktu lub czynności. To zatem naruszenie innych przepisów prawa materialnego lub procesowego dopiero uprawnia do twierdzeń, że podstawa wyroku winna obejmować art. 145 p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a. W żadnym względzie nie wykazano w ramach zarzutów kasacyjnych, aby w sprawie uległ naruszeniu art. 15 k.p.a., obejmujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprawie na postanowienie I instancji wniesiono zażalenie, a następnie je rozpatrzono wydając postanowienie ostateczne. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.