II GSK 1205/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2167/11 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2167/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 19 sierpnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. [...] złożył w dniu 12 czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z/s w L. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004, oświadczając że w roku 2004 prowadził działalność rolniczą na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Iławie z/s w L. w dniu 22 grudnia 2004 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności we wnioskowanym zakresie przyznając skarżącemu płatność z tytułu ONW – Nizinne strefa I – 2004 do powierzchni [...] ha, w wysokości [...] zł. Decyzja ta, wobec niezaskarżenia w ustawowym terminie, stała się ostateczna, a płatność ustalona decyzją została zrealizowana na wskazany przez producenta rolnego rachunek bankowy w dniu 21 lutego 2005 r. Z dniem otrzymania płatności rozpoczęte zostało pięcioletnie zobowiązanie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej, dobrej praktyki rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu 5 maja 2005 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Iławie z/s w L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2005, oświadczając, że w roku 2005 prowadził działalność rolniczą na działkach o łącznej powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Iławie z/s w L. w dniu 11 kwietnia 2006 r. wydał decyzję, w której przyznał skarżącemu płatność z tytułu ONW – Nizinne strefa I – 2005 do powierzchni [...] ha, w wysokości [...] zł. W dniu 14 maja 2006 r. [...] złożył w tym samym Biurze ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2006 r. na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu 3 września 2006 r. producent złożył korektę wniosku w oparciu o którą ustalono, iż powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi [...] ha. W dniu 25 września 2006 r. skarżący dokonał zwrotu na konto ARiMR kwoty [...] zł w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej zobowiązaniem. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na mocy decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia 14 listopada 2006 r. przyznał płatność z tytułu ONW – Nizinne strefa I – 2006 do powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł. W dniu 11 stycznia 2007 r. do Biura ARiMR wpłynęło oświadczenie przyjmującego działki rolne, na mocy którego producent przyjął od [...] część gospodarstwa o powierzchni 3,18 ha. W dniu 6 lutego 2007 r. skarżący przekazał część gruntów o powierzchni 1,23 ha [...]wraz ze zobowiązaniami. Dnia 11 maja 2007 r. skarżący złożył w Biurze ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 r. oświadczając, iż w roku 2007 prowadził działalność rolniczą na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...]ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 1 marca 2008 r. wydał decyzję, w której przyznał mu płatność z tytułu ONW – Nizinne strefa I – 2007 do powierzchni [...]ha w wysokości [...] zł. Dnia 14 maja 2008 r. skarżący złożył w Biurze ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, oświadczając, iż w roku 2008 prowadził działalność rolniczą na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję z dnia 20 listopada 2008 r., w której przyznał płatność z tytułu ONW – Nizinne strefa I – 2008 do powierzchni [...]ha, w wysokości [...] zł. Mając powyższe na względzie stwierdzono, że powstała kwota nienależnie pobranych płatności i dnia 12 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR skierował do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wniosek o wszczęcie procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, który działając z upoważnienia Prezesa ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w tym przedmiocie. Skarżący wezwany do wyjaśnień oświadczył, że informował pracowników ARiMR o sprzedaży gruntów przez syndyka i niemożności dalszego użytkowania dzierżawionych gruntów ze względu na zerwanie umowy dzierżawy. Dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowe działki wykreślił z wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 i celowo nie dołączył załączników graficznych dla tych działek. W dniu 14 sierpnia 2009 r. Prezes ARiMR wydał decyzję, którą ustalił [...]nienależnie pobrane płatności z tytułu ONW w wysokości [...]zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że w dniu 15 marca 2004 r. zawarł umowę poddzierżawy z "[...] która to umowa została zawarta na okres pięcioletni bez możliwości wcześniejszego wypowiedzenia, jednak rok później gruntami tymi dysponował syndyk. Producent poinformował także, ze nie dostarczył wypowiedzenia umowy dzierżawy, gdyż takiego dokumentu nie posiadał, a rozwiązanie umowy nastąpiło nie na podstawie pisemnego wypowiedzenia lecz z mocy prawa – na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w chwili rozwiązania umowy dzierżawy z "[...] automatycznie przestała obowiązywać także jego umowa poddzierżawy. Niezwłocznie po tym jak skarżący zorientował się, że nowy właściciel gruntów rozpoczął użytkowanie, poinformował o tym ARiMR, zakwestionował też uznanie przez organ niedotrzymania 10-dniowego terminu na zgłoszenie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zaistnieniu nadzwyczajnych okoliczności, gdyż nie był w posiadaniu informacji dotyczącej daty sprzedaży gruntów przez syndyka. Dnia 9 czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, utrzymał w mocy decyzję z dnia 14 sierpnia 2009 r. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę z do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ powinien był dokonać ustaleń w zakresie daty rozwiązania umowy dzierżawy, co pomogłoby w ocenie spełnienia przesłanki terminowego poinformowania ARiMR o okolicznościach zaniechania działalności rolniczej przez wnioskodawcę. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustalił, iż rozwiązanie umowy dzierżawy zawartej w dniu 22 maja 2003 r. pomiędzy "[...] z siedzibą w [...], zostało dokonane w dniu 6 września 2006 r. (w aktach sprawy: oświadczenie z podpisami notarialnie poświadczonymi – [...]działającego jako syndyk masy upadłości, [...], działającego w imieniu i na rzecz "[...] o rozwiązaniu w dniu 6 września 2006 r. umowy dzierżawy). Rozwiązanie umowy dzierżawy z dnia 22 maja 2003 r. skutkowało wygaśnięciem umowy poddzierżawy z dnia 15 marca 2004 r. zawartej między [...] W ocenie organu, skarżący nie spełnił przesłanki terminowego poinformowania ARiMR o okolicznościach zaniechania działalności rolniczej zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 (WE) z dnia 15 grudnia 2006 r. Ustalono, że [...] poinformował o sprzedaży gruntów dopiero we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007, tj. w dniu 11 maja 2007 r. Rozwiązanie umowy dzierżawy, a tym samym wygaśnięcie umowy poddzierżawy nastąpiło w dniu 6 września 2006 r. Beneficjent wielokrotnie podkreślał w swoich pismach, że był w stałym kontakcie z syndykiem, monitorował jego czynności w ramach postępowania upadłościowego. W dniu 6 września 2006 r. nabywcy gruntów złożyli oświadczenia o zamiarze wykorzystywania gruntów w celach rolniczych. Wymienione oświadczenia skarżący otrzymał. Ustalono więc, że skarżący był zorientowany w czynnościach podejmowanych przez syndyka, zatem przyjęto, iż od dnia rozwiązania umowy dzierżawy, tj. od dnia 6 września 2006 r. skarżący mógł poinformować ARiMR o okolicznościach mających wpływ na podjęte zobowiązanie ONW. W dniu 19 sierpnia 2011 r. Prezes ARiMR wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 14 sierpnia 2009 r. Decyzję tę [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy pozwolił na realizację wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 29 grudnia 2010 r., o sygn. akt V SA/Wa 1845/10. Ustalono datę rozwiązania umowy dzierżawy na dzień 6 września 2006 r., zatem nieuzasadniony był zarzut niezgromadzenia przez organ nowego istotnego materiału dowodowego w sprawie. Nie ulegało wątpliwości, że z tym dniem z mocy prawa wygasła umowa poddzierżawy zawarta między skarżącym a "[...] Poczynione przez organ ustalenia pomogły w ustaleniu okoliczności, że [...]był informowany przez syndyka o zamiarze sprzedaży gruntów. Skarżący wystąpił do syndyka o uzyskanie oświadczeń od przyszłych nabywców o wykorzystaniu gruntów na cele rolnicze. Oświadczenia przyszłych nabywców, [...] datowane są na dzień 6 września 2006 r. Z wyjaśnień skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 sierpnia 2009 r., jak również w przedmiotowej skardze, wynika, że to z jego inicjatywy syndyk przyjął oświadczenia od przyszłych nabywców, a skarżący wszedł w ich posiadanie. W ocenie Sądu świadczyło to o tym, że strona była czynnie zainteresowana sprawą rozwiązania umowy dzierżawy i sprzedaży gruntów, co dowodzi, iż powzięła informację o ww. zdarzeniach w dniu 6 września 2006 r. i od tego czasu mogła poinformować pisemnie kierownika biura powiatowego o ww. okolicznościach. Organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, by móc go ocenić i w sposób logiczny wyciągnąć uzasadnione wnioski. Bezzasadnym był zatem zarzut dowolności organu w ocenie materiału dowodowego, jak również zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 9 k.p.a. na organach ARiMR ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Powyższa zasada nie zwalnia jednak stron od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności. Tymczasem w sprawie strona scedowała na organ konieczność ustalenia okoliczności dotyczących sfery jej osobistych interesów dotyczących poddzierżawianych gruntów, przyjmując bierną pozycję i w ostateczności wyjaśniając w skardze, iż trudnym jest udowodnienie, od kiedy była w stanie powiadomić właściwy organ o okolicznościach mających istotne znaczenie w sprawie. Sąd I instancji podzielił więc pogląd, że określony w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 termin 10-dniowy należy liczyć od momentu rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca (w tym przypadku poddzierżawca) nie ponosi odpowiedzialności. Z zebranego materiału dowodowego organ słusznie wywiódł, iż ustalone okoliczności wskazują, iż strona w dniu rozwiązania umowy dzierżawy, a tym samym wygaśnięcia umowy poddzierżawy, powzięła o tym informację. Mimo to, skarżący poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zaistnieniu tzw. "siły wyższej" dopiero we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007, tj. w dniu 11 maja 2007 r., w którym to wniosku skarżący wykreślił działki ewidencyjne, dokonując adnotacji o sprzedaży gruntów przez syndyka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] , który wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 40, poz. 329 ze zm), poprzez błędne stwierdzenie, iż zachodzą przesłanki do zwrotu płatności ONW; 2. art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 (WE) z dnia 15 grudnia 2006 r. ustalającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady (WE) 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (EFRROW), poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący uchybił dziesięciodniowemu terminowi do zgłoszenia okoliczności natury siły wyższej; 3. postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla sprawy w szczególności art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, iż organ administracji publicznej zastosował powyższe przepisy w toku postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę sformułował obszerną argumentację na poparcie zgłoszonych twierdzeń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok oddalający skargę odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku odnośnie powołania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji powołując się na § 9 ust. 4 pkt podał treść przepisu § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. Ten przepis miałby zastosowanie w sprawie, gdyby z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że spełnione zostały przesłanki w nim przewidziane. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zmierzającym do wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji, powinna więc być sformułowana jasno poprzez dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego i/lub przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uzasadniałby wzruszenie rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ich sprecyzowanie należy do obowiązków wnoszącego tę skargę. Nie może również domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej. Tymczasem skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 9 ust. 4 rozporządzenia, który w sprawie nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy sytuacji zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. W rozpoznawanej sprawie mógłby mieć zastosowanie wskazany wyżej przepis § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, a więc skarżący byłby zwolniony z obowiązku zwrotu płatności ONW, gdyby w terminie 10-dniowym, określonym art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, zawiadomił pisemnie właściwy organ o przyczynie zaprzestania prowadzenia działalności wraz z odpowiednimi dowodami w sprawie. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynikało, że termin ten należało liczyć od dnia sprzedaży poddzierżawionych przez skarżącego działek rolnych tj. od dnia 6 września 2006 r. Skarżący był w posiadaniu oświadczeń o kontynuacji działalności rolniczej przez osoby przejmujące te działki, datowane również na ten dzień. Tymczasem o zaistnieniu tej "siły wyższej" zawiadomił dopiero we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 r., tj. w dniu 11 maja 2007 r. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW skarżący wielokrotnie wskazywał, że nie była mu znana data sprzedaży spornych działek rolnych przyznając jednocześnie, że o zamiarze sprzedaży wiedział na bieżąco, ponieważ miał kontakt z syndykiem zarządzającym tymi działkami. Takie wyjaśnienia należy uznać za niejasne i nie mające podstawy w zebranym materiale dowodowym sprawy. Dodać należy, że skarżący, zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które są przepisami prawa materialnego, kwestionuje ustalony stan faktyczny sprawy. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu wskazanego przepisu, a nie zakwestionowaniu przez stronę ustaleń faktycznych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd I instancji stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mógł więc naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, jak również wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.