II GSK 1222/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 575/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta L. na uchwałę Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. postanowieniem z dnia 14 września 2010 r. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy Miasta L. na uchwałę Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Gmina Miasto L. w dniu [...] marca 2009 r. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury Miejskiego Centrum Kultury w L. niezbędnym czynnikiem rozwoju kulturowego i turystycznego w regionie" ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w ramach osi priorytetowych II-VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Gminę Miasto L. poinformowano, że jej projekt w wyniku przeprowadzonej procedury oceny uzyskał łącznie 65,75 pkt (48,75 pkt – w wyniku oceny merytorycznej - jakościowej i 17 pkt – w wyniku oceny strategicznej) i na podstawie uchwały Zarządu Województwa P. dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], został umieszczony na liście rezerwowej (pozycja 5) projektów do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Wnioskodawca w dniu 22 grudnia 2009 r. złożył protest na ocenę merytoryczną i strategiczną, w wyniku której jego wniosek został umieszczony na liście rezerwowej - bez wyboru do dofinansowania. Pisemną informacją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], wnioskodawca -Gmina Miasto L.- został poinformowany, że Zarząd Województwa P. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oddalił protest na negatywną ocenę merytoryczną projektu, w zakresie kryterium 4, oraz uznał protest w zakresie oceny strategicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na ww. uchwałę Gmina Miasto L. domagała się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona, w części w której oddalono protest, w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 304/10, odrzucił skargę, uznając, że umieszczenie projektu na rezerwowej liście projektów kwalifikowanych do dofinansowania nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 847/10, uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. Wskazał, że skarga Gminy Miasta L. jest dopuszczalna, gdyż projekt - choć przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu, co oznacza negatywną ocenę - w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. rozpoznając ponownie skargę pozostawił ją bez rozpatrzenia i wskazał, że skarżąca Gmina do wniosku o dofinansowanie projektu dołączyła między innymi załącznik Nr 8.a2, którego nie załączyła do skargi - a zatem skarga nie była kompletna. Sąd wskazał również, że informacja o oddaleniu protestu zawierała prawidłowe pouczenie o treści art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wskazywała między innymi, że skarga winna być złożona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie. Sąd stwierdził, że wśród dokumentacji dołączonej do skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 304/10 znajduje się załącznik 8.a2. Dokumentacja ta (segregator) została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sądowymi. Niemniej jednak fakt, że obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponuje również załącznikiem o nr 8.a2 nie może zmienić oceny, że skarga wniesiona przez skarżącą Gminę do Sądu jest niekompletna. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą kasacyjną, w której Gmina Miasto L. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. do ponownego rozpoznania, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 30c ust. 2 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez błędne ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, iż do skargi dołączyła kompletną dokumentację, w tym załącznik 8.a2. Wyjaśniła, że po doręczeniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 17 czerwca 2010 r. pełnomocnik Gminy w dniu 12 lipca 2010 r. odebrał (za pokwitowaniem) niektóre z dokumentów z akt sprawy, w tym m. in. załącznik Nr 8.a2., kompletując dokumentację celem złożenie skargi kasacyjnej. Na dowód tego strona przedstawiła fotografie akt sporządzone w dniu 17 września 2010 r. potwierdzające wydanie dokumentów przez pracownika WSA. Zdaniem Gminy powyższe dowodzi, że załącznik Nr 8.a2 znajdował się w aktach sprawy, a został wydany skarżącej Gminie już po rozpoznaniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. Dodatkowo skarżąca podniosła, że ww. załącznik znajdował się i w dalszym ciągu znajduje również w innym miejscu załączonych do skargi akt sprawy, jako załącznik do pisma Miasta L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ponowienia prośby o przyznanie dofinansowania dla projektu Miasta L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. W myśl zaś ust. 5 pkt 2 powołanego wyżej art. 30 c ustawy wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Na gruncie przytoczonych uregulowań nie jest sporne, że stanowiący element kompletnej dokumentacji, wniosek obejmuje także załączniki do niego. Wymóg wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy niewątpliwie ma na celu przyspieszenie postępowania i umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznanie skargi w terminie określonym art. 30 c ust. 4 ustawy, tj. w terminie 30 dni od wniesienia skargi. Przepis art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - stanowiąc, że "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy" – nie wyłącza stosowania art. 134 p.p.s.a. Znaczy to, że wojewódzki sąd administracyjny sprawy z zakresu zasad prowadzenia polityki rozwoju także rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uzasadnia to pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny, aby mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją, a zatem dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Trafny jest zatem pogląd, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu (v. postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 345/10). Przedstawiona wykładnia art. 30 c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zawartego w nim pojęcia kompletnej dokumentacji w sprawie nie jest w rozpoznawanej sprawie kwestionowana. W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, tj. wobec zarzutu błędnego zastosowania ww. art. 30 c ust. 2 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy istota sporu sprowadza się do oceny, czy WSA prawidłowo ustalił, iż wraz ze skargą Gmina Miasto L. nie złożyła kompletnej dokumentacji w sprawie, w szczególności nie przedłożyła załącznika 8.a2. Ważąc powyższe należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 46 § 1 pkt 5 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. – znajdującymi na mocy przytoczonego wyżej art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odpowiednie zastosowanie w sprawie – skarga powinna zawierać wymienienie załączników. W rozpoznawanym przypadku tymczasem strona ograniczyła się do wskazania w złożonej skardze, że składa "kompletną dokumentację w sprawie" – nie wymieniając załączników. Brak ten nie został przez sąd dostrzeżony. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 12 lipca 2010 r. pełnomocnikowi strony wydano z akt sprawy wybrane dokumenty. Wprawdzie nie ma jednoznacznego potwierdzenia, że wśród tych dokumentów znajdował się załącznik 8. a2. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z § 31 Zarządzenia Nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, wydanego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wydania z akt dokumentu dokonuje się na zarządzenie przewodniczącego wydziału lub przewodniczącego posiedzenia /ust. 1/, a o wydaniu z akt dokumentów, kserokopii, odpisów i zaświadczeń należy w odpowiednim miejscu akt uczynić adnotację, podając imię, nazwisko oraz numer dowodu tożsamości osoby odbierającej. Osoba ta potwierdza odbiór podpisem złożonym pod adnotacją /ust. 2/. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że zarówno zarządzenie przewodniczącego jak i adnotacja o wydaniu winny wskazywać, jakie konkretnie dokumenty zostały wydane. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wydanie dokumentów z akt rozpoznawanej sprawy nastąpiło z naruszeniem powyższych zasad a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań ze strony Sądu. Nie można czynić stronie skutecznego zarzutu, że nie złożyła kompletnej dokumentacji, gdy prawidłowość prowadzenia akt budzi uzasadnione wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że szczególnie chronioną wartością konstytucyjną, wielokrotnie akcentowaną w orzecznictwie sądowadministracyjnym, jest możliwość obrony i dochodzenie praw jednostki w postępowaniu sądowym w zakresie wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z mającej swe źródło w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym przeświadczenia obywatela, iż wszelkie działania podejmowane przez wymiar sprawiedliwości będą przeprowadzone zgodnie z uregulowaniami proceduralnymi (także wewnętrznymi), które zapewnią jednostce efektywną ochronę sądową jej konstytucyjnych praw i wolności w relacji z tymi organami. Wobec powyższego - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w rozpoznawanym przypadku wyjaśnienia strony uznać należy za wiarygodne a w konsekwencji przyjąć należy, iż w momencie wnoszenia skargi do WSA brakujący załącznik wniosku został do niej dołączony. Tym samym zarzut naruszenia przez WSA art. 30c ust. 2 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest trafny. Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji postanowienia.