II GSK 847/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 304/10 w sprawie ze skargi G. M. L. na uchwałę Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej w części postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 304/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. odrzucił skargę G. M. L. na uchwałę Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej w części. Referując na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 19 marca 2009 r. G. M. L. złożyła w Zarządzie Województwa P. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach osi priorytetowych II - VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013. Powyższy wniosek został złożony w ramach osi priorytetowej VI turystyka i kultura - Rozbudowa i modernizacja infrastruktury Miejskiego Centrum Kultury w L. niezbędnym czynnikiem rozwoju kulturowego i turystycznego w regionie. W piśmie z dnia 12 maja 2009 r. Urząd Marszałkowski Województwa P. poinformował Burmistrza L., że przedmiotowy wniosek w wyniku wstępnej oceny formalnej został oceniony pozytywnie. Natomiast w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. poinformowano Burmistrza L., że powyższy wniosek został oceniony pozytywnie pod względem merytorycznym przez Komisję Konkursową i uzyskał łącznie 48,75 punktów na 100 możliwych. W piśmie tym poinformowano także, że wniosek został zakwalifikowany do oceny strategicznej. W piśmie z dnia 8 lipca 2009 r. Marszałek Województwa P. poinformował Burmistrza L., że wniosek ostatecznie otrzymał w wyniku przeprowadzonej procedury jego oceny łącznie 65,75 punktów, z czego w wyniku oceny merytorycznej - jakościowej 48,75 punktów i 17 punktów wyniku strategicznej. W wyniku uchwały Zarządu Województwa umieszczony został na liście rezerwowej projektów do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Projekty z listy rezerwowej mają szansę uzyskać dofinansowanie w przypadku zaistnienia wolnych środków. W piśmie z dnia 9 grudnia 2009 r. Marszałek Województwa P. poinformował Burmistrza L. o przyjęciu przez Zarząd Województwa P. Uchwałą, nr [...] , z dnia [...] grudnia 2009 r. nowej procedury odwoławczej. Zgodnie z § 4 ust. 2 powyższej procedury wnioskodawcom biorącym udział w konkursach ogłaszanych po 20 grudnia 2008 r., których projekty znalazły się na tzw. liście rezerwowej przysługuje prawo do wniesienia protestu. Wobec czego wnioskodawcy przysługuje prawo do wniesienia protestu w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma, co nastąpiło w dniu 15 grudnia 2009 r. W dniu 22 grudnia 2009 r. G. L. złożyła protest, którego rozpoznanie przedłużano kilkakrotnie. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zarząd Województwa P. oddalił protest M. L. od oceny merytorycznej-jakościowej wniosku pod nazwą "Rozbudowa i Modernizacja Miejskiego Centrum Kultury L. niezbędnym czynnikiem rozwoju kulturowego" w zakresie kryterium nr 4, tj. w zakresie utrzymującym 0 pkt. Uwzględniono natomiast protest w zakresie oceny strategicznej przyznając mu w tym zakresie 20 punktów. Uchwałę podjęto na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 25 pkt 1 i art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej u.o.z.p.p.r.), a także uchwały Zarządu Województwa P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie przyjęcia zmian w uchwale nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia [...] maja 2009 r. Z uchwałą nie zgodziło się M. L. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., w części oddalającej protest. Odrzucając powyższą skargę WSA w R. wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że projekt uzyskał negatywną ocenę. Zgodnie z art. 30a ust. 1 pkt 1 u.o.z.p.p.r. zakwalifikowanie projektu do dofinansowania dotyczy tego projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Ustawodawca nie wskazuje z jakich przyczyn pozytywnie oceniony projekt mógłby nie zostać zakwalifikowany do dofinansowania. W efekcie każdy projekt, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, co do zasady kwalifikuje się do dofinansowania. Dopiero na drugim z etapów postępowania o dofinansowanie stosownie do art. 30a ust. 1 pkt 2 u.o.z.p.p.r. - uwzględniana jest przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Brak podstaw ku temu, aby możliwość dofinansowania w ramach dostępnej alokacji na realizację określonego działania uznać za przesłankę, od której zależy pozytywna ocena projektu. Tak więc, w ocenie Sądu I instancji, informacja o pozytywnej ocenie projektu ze wskazaniem umieszczenia tego projektu na liście rezerwowej nie stanowi negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 u.o.z.p.p.r. natomiast zgodnie z art. 30c ust. 1 tejże ustawy ogranicza możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko w razie udzielenia informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w R. z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 304/10, wniosła G. M. L. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w R. do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30b ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.o.z.p.p.r.; Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 Wytycznych w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych oraz procedury odwoławczej obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. w R. z dnia [...] grudnia 2009 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej G. M. L., w oparciu o ww. przepisy, wytyczne i procedury miała pełne prawo do złożenia zarówno protestu, jak i skargi do WSA w R. na rozstrzygnięcie protestu, a WSA powinien merytorycznie skargę rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przystępując do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach dofinansowania projektów wyłonionych w trybie konkursu jest postępowanie w zakresie oceny projektu, dokonanej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Wynika to z treści art. 30c ust. 3 pkt 1 u.o.z.p.p.r., który stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zakres tej kontroli został jednak dodatkowo zawężony, ponieważ według przepisu art. 30c ust. 1 ustawy skarga do sądu administracyjnego przysługuje po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w tym systemie. Określenie granic dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej wymaga ponadto uwzględnienia treści art. 30b ust. 1 ustawy, w którym określono granice dopuszczalności środków odwoławczych w postępowaniu odwoławczym. Przysługują one tylko w przypadku negatywnej oceny projektu. A zatem, według ustawy, skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna na negatywną ocenę projektu, podtrzymaną w postępowaniu odwoławczym. Ustawa nie definiuje "negatywnej oceny projektu", a w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretowane jest niejednolicie. Według jednego z poglądów w oparciu o art. 30 a ust. 1 pkt 1 u.o.z.p.p.r. przyjmuje się, że ocena projektu jest negatywna, gdy projekt nie przejdzie pozytywnie wszystkich etapów jego oceny, przy czym szczegółowych regulacji co do etapów oceny i ilości punktów, które trzeba na tych etapach uzyskać by ocena była "pozytywna", poszukiwać należy w postanowieniach konkretnych programów (vide np. wyrok z dnia 10 lutego 2010 r., II GSK 47/10 oraz postanowienie z dnia 18 lutego 2010 r., II GSK 92/10). Uzyskanie przez uczestnika tak pojmowanej pozytywnej oceny projektu nawet w razie informacji, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej według omawianego poglądu wyklucza wniesienie środka odwoławczego, a w konsekwencji skargę do sądu administracyjnego czyni niedopuszczalną. Powyższe stanowisko podzielił Sąd I instancji, odrzucając skargę w niniejszej sprawie. Natomiast w orzeczeniach z dnia 24 marca 2010 r., II GSK 248/10; 10 czerwca 2010 r., II GSK 565/10; 29 czerwca 2010 r., II GSK 657/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd i wskazał, że pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnione jest stanowisko zaprezentowane w ostatnich z wyżej wymienionych orzeczeń. Kierując się względami celowościowymi należy mieć na uwadze to, że konkurs służy wyłonieniu projektów, które mogą uzyskać dofinansowanie. Dokonywane w postępowaniu konkursowym oceny projektów są jedynie instrumentem służącym wyborowi projektów do dofinansowania, a nie celem samym w sobie (nagrodą w konkursie nie jest sama ocena lecz zawarcie umowy o dofinansowanie). Jeżeli zatem zdecydowano się na ochronę praw i interesów uczestników konkursu w postaci środków odwoławczych i skargi do sądu administracyjnego, to minimalnym warunkiem racjonalności i skuteczności tej ochrony jest poddanie kontroli co najmniej tych ocen, które sytuują projekt poza listą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Z tego względu użyte w art. 30b ust. 1 pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną niepozwalającą na zakwalifikowanie do dofinansowania, a zakwalifikowanie do dofinansowania, o którym mowa w art. 30a ust. 1 pkt 1 z wytypowaniem do zawarcia umowy o dofinansowanie ze środków podlegających aktualnie rozdysponowaniu w ramach konkursu. Nie stanowi zatem zakwalifikowania do dofinansowania umieszczenie na tzw. liście rezerwowej, rodzące jedynie pewną ekspektatywę uzyskania dofinansowania. Zwrócenia uwagi wymaga też, że w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego (wydawanych na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy) zawarto wyjaśnienie, że za przykład negatywnej oceny uznać należy przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, a nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie środków dla danego konkursu. W oparciu o ww. wytyczne Zarząd Województwa P. w R., jako właściwa instytucja zarządzająca (art. 5 pkt 2 ustawy), uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., określił procedurę odwoławczą obowiązującą w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013. W § 2 pkt 1 ppkt 5 Zarząd Województwa P. określił: "przez negatywną ocenę projektu uznaje się ocenę, która w odniesieniu do danego projektu kończy procedurę naboru i uniemożliwia przekazanie projektu do kolejnego etapu oceny lub zakwalifikowanie do dofinansowania". Z kolei w § 2 pkt 1 ppkt 5 lit. a Zarząd Województwa P. jednoznacznie stwierdza: "za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje środek odwoławczy, uważa się przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na tzw. liście rezerwowej". Reasumując należy stwierdzić, że skarga G. M. L. na uchwałę nr [...] Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie rozpatrzenia protestu w ramach osi priorytetowej VI RPO WP dotyczącą projektu pod nazwą "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury Miejskiego Centrum Kultury w L. niezbędnym czynnikiem rozwoju kulturowego i turystycznego w regionie" jest dopuszczalna. Odnosząc się do wniosku strony o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, podnieść należy, iż na obecnym etapie sprawy brak jest podstaw do wydania stosownego orzeczenia w tym przedmiocie. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje unormowania pozwalającego na zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w razie uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi. Przepis art. 209 p.p.s.a. stanowi, że wniosek strony o zwrot kosztów Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w artykułach 201 § 1 i 2, 203 i 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Strona może uzyskać zwrot kosztów, jakie poniosła w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji odrzucającego skargę tylko wówczas, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd uwzględni skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.