II GSK 1224/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Kręcisz sędzia NSA Dariusz Zalewski sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 478/24 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 6 grudnia 2023 r. nr KK-0057-0039(5)/23 w przedmiocie nadania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od R. J. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Decyzją z 10 października 2023 r. sygn. akt OKK-0055-0222(2)/23 Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Szczecinie, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 551), art. 12 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) i § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. poz. 831) odmówiła R. J. (skarżący, wnioskodawca) nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych bez ograniczeń bez przeprowadzenia egzaminu. II. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej również jako Komisja), decyzją z 6 grudnia 2023 r. nr KK-0057-0039(5)/23, utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że wnioskodawca legitymuje się tytułem magistra inżyniera, uzyskanym na kierunku transport, jednakże nie jest to wystarczające dla przyznania mu żądanych uprawnień. Ponieważ nazwa kierunku studiów ukończonych przez stronę (transport) jest zgodna z zakresem kierunku studiów określonych jako odpowiednie dla specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych, należało uznać, że wykształcenie strony spełnia warunek określony w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 831 - dalej jako rozporządzenie) i w związku z tym należy je uznać jako odpowiednie dla specjalności uprawnień budowlanych, o które ubiega się strona. Dokonując wykładni § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia należy jednak brać pod uwagę także treść pkt 2, gdyż dopiero analiza tych dwóch przepisów w pełni oddaje istotę zagadnienia dotyczącego weryfikacji wykształcenia w sprawach nadawania uprawnień budowlanych. Mając na uwadze zasadę równego traktowania obywateli, należy uznać, że warunki określone w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia są równoważne w sensie merytorycznym. Zasadniczym kryterium, według którego należy weryfikować wykształcenie, jest program studiów. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że to program nauki determinuje możliwość nabycia przez absolwenta wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych i przesądza tym samym czy jego wykształcenie jest odpowiednie dla określonej specjalności uprawnień budowlanych. Program studiów ukończonych przez osobę ubiegającą się o uprawnienia budowlane jest zatem cechą materialną i zarazem relewantną, przesądzającą o potrzebie równego traktowania obywateli w toku postępowania w sprawach nadawania uprawnień budowlanych. Z tego względu warunek zgodności nazwy kierunku określonej w dyplomie z nazwą zakresu studiów określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia jest tożsamy z wymogiem określonym w § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. W przeciwnym wypadku absolwenci studiów na kierunkach zgodnych z nazwą zakresu studiów, których program obejmował mniej niż jedną trzecią przedmiotów kształtujących wiedzę i umiejętności w zakresie określonej specjalności uprawnień budowlanych, byliby uprzywilejowani w stosunku do absolwentów kierunków studiów, których nazwa jest niezgodna z nazwą zakresu studiów, a ich program także obejmował mniej niż jedną trzecia przedmiotów kształtujących wiedzę i umiejętności w zakresie określonej specjalności uprawnień budowlanych. Względy konstytucyjne uzasadniają, w ocenie Komisji, odstąpienie od literalnej wykładni § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, co wiąże się również z przejściem na tzw. boloński system nauczania, nadający uczelniom wyższym bardzo szeroką swobodę kształtowania nazewnictwa kierunku studiów i związanych z nimi programów nauczenia. W konsekwencji, nazwa kierunku nie przesądza sama z siebie o programie, a w szczególności o konkretnym profilu kształcenia. Związanie organów Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa samą nazwą kierunku studiów, bez możliwości weryfikacji ich programu, naruszałoby także art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Odstąpienie od literalnej wykładni § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia uzasadnione jest także koniecznością zapewnienia realnych, a nie pozornych, konstytucyjnych kompetencji samorządu zawodowego inżynierów budownictwa do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Dokonując wykładni § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia należy brać pod uwagę okoliczność, że ww. przepisy są częścią aktu wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane. Ich wykładnia winna być dokonana w zgodzie z ustawą, którą wykonują, w tym w pierwszej kolejności w zgodzie z jej aksjologią. Do podstawowych celów - wartości, które legły u podstaw ustawy - Prawo budowlane należy zaliczyć ochronę dobra wspólnego, wyrażającego się koniecznością zapewnienia należytego poziomu bezpieczeństwa publicznego zarówno na etapie realizacji obiektów budowlanych, jak i etapie jego użytkowania. Instytucjonalne gwarancje zachowania tej wartości zapewniają właśnie osoby posiadające uprawnienia budowlane. Uzyskanie tychże uprawnień uzależnione jest m.in. od posiadania odpowiedniego wykształcenia technicznego. Wykształcenie wymagane do uzyskania uprawnień budowlanych winno zatem nawiązywać swym zakresem programowym do przedmiotu prawa budowlanego, czyli do zagadnień projektowania, budowy, utrzymania obiektów budowlanych. Jeśli tego podstawowego związku między ustawą - Prawo budowlane a zakresem programowym studiów nie ma, wówczas nie można uznać, że jest to kierunek tożsamy z nazwą określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia, gdyż takie wykształcenie nie odpowiada po prostu aksjologii i celom ustawy - Prawo budowlane, a uznanie takiego wykształcenia za odpowiednie jest wręcz z nią sprzeczne i tym samym uprawnienia budowlane nadane takiej osobie nie stanowią gwarancji należytego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ odwołał się w tym względzie do art. 15a ust. 11 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, określające zakres uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej bez ograniczeń w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz ogólne zasady projektowania i wykonywania obiektów budowlanych. Przenosząc powyższe, ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy Komisja wyjaśniła, że wnioskodawca ukończył studia pierwszego stopnia na kierunku transport w specjalności zintegrowany transport wodny i lądowy. Zasadniczo z pośród przedmiotów objętych tymi studiami tylko przedmiot Infrastruktura transportu naziemnego i powietrznego w semestrze I, obejmujący łącznie 30 godzin wykładów, 15 godzin ćwiczeń i 4 pkt ECTS, nawiązuje bardzo ogólnie do przedmiotu uprawnień budowlanych. Przedmiot ten na kierunku transport ma jednak na celu nabycie przez absolwenta wiedzy i umiejętności w zakresie korzystania i analizy infrastruktury transportowej na potrzeby projektowania i zarządzania procesami transportowymi oraz opracowywania i zarządzania systemami transportowymi, a nie wiedzy i umiejętności w zakresie projektowania i budowy infrastruktury transportowej takiej jak drogowe obiekty inżynierskie, drogi publiczne, drogi kolejowe, stacje kolejowe, perony, mosty, wiadukty, tunele liniowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, lotniska, w tym pasy startowe. W taki sam sposób oceniono przedmiot Eksploatacja infrastruktury transportu lądowego. Inne przedmioty, jak Matematyka, Fizyka, Metrologia, Nauka o materiałach, Wytrzymałość materiałów, Mechanika, Grafika inżynierska, Automatyka, Informatyka i Termodynamika mają charakter ogólny, właściwy dla każdego kierunku technicznego i zasadniczo nie kształtują wiedzy i umiejętności w dziedzinie budownictwa, w szczególności zaś budownictwa kolejowego. Jeśli powyższe przedmioty stanowiłyby jedną trzecią programu studiów wyrażoną w punktach ECTS, to co do zasady każde studia techniczne musiałyby być zaliczone jako wykształcenie odpowiednie dla każdej specjalności uprawnień budowlanych, mimo że nie obejmują przedmiotów kierunkowych z danej dziedziny budownictwa. Jeśliby nawet zaliczyć je jednak w poczet programów kształtujących tą ogólnotechniczną wiedzę, to i tak program nauki na kierunku studiów ukończonych przez stronę obejmuje łącznie 210 pkt ECTS, jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS wynosi w tej sytuacji 70. Program studiów określony w tych punktach, na który składają się przedmioty jak Infrastruktura transportu naziemnego i powietrznego, Matematyka, Fizyka, Metrologia, Nauka o materiałach, Wytrzymałość materiałów, Mechanika, Grafika inżynierska, Automatyka, Informatyka i Termodynamika odpowiada 52 pkt ECTS. Pozostałe przedmioty dotyczą zarządzania i organizacji transportu, eksploatacji budowy środków transportowych, systemów transportowych. Przedmioty kierunkowe nie pozostają z kolei w związku z dziedziną budownictwa odnoszącą się do projektowania i budowy kolejowych obiektów budowlanych. Innymi słowy, przedmioty te nie kształtują podstawowych kompetencji technicznych w zakresie wiedzy technicznej wymaganej do projektowania i budowy kolejowych obiektów budowlanych spełniających podstawowe wymagania w zakresie, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej. Wnioskodawca ukończył także studia magisterskie na kierunku transport w zakresie "Logistyczne zarządzanie transportem zintegrowanym". Program studiów obejmował m.in. Europejski transport zintegrowany, Europejskie projekty wspierania transportu, Marketing sektora TSL, Miejski transport zbiorowy, Współczesne technologie magazynowe, Zarządzanie transportem zintegrowanym, Zintegrowane systemy transportowe, Innowacyjne techniki i technologie w transporcie, Logistyka międzynarodowa, Metody matematyczne w transporcie, Modelowanie procesów transportowych, Zarządzanie i sterowanie systemami transportowymi, Niezawodność i bezpieczeństwo systemów, Systemy teleinformatyczne w transporcie. Studia zwieńczyła praca dyplomowa pt. "[...]". Organ zwrócił także uwagę na udostępniony na stronie internetowej Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie opis sylwetki absolwenta kierunku: TRANSPORT specjalność LOGISTYCZNE ZARZĄDZANIE TRANSPORTEM ZINTEGROWANYM, oddający istotę profilu nauczania na kierunku ukończonym przez wnioskodawcę, co potwierdza stanowisko organów, że wykształcenie strony nie przygotowuje do samodzielnego wykonywania funkcji technicznej kierownika robót budowlanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych. III. Wyrokiem z 8 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 478/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, a także orzekł o kosztach postępowania. Zdaniem WSA, uwzględniając uprawnienie, o które ubiega się skarżący, organ prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdzie pkt 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia, gdzie określa się, że kierunkami studiów odpowiednimi dla danej specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych są kierunki studiów w zakresie: budownictwa i transportu. Organ prawidłowo także ustalił, że skarżący spełnia wymóg określony w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, bo nazwa kierunku studiów ukończonych przez niego (tj. transport) jest zgodna z zakresem studiów uznanym za odpowiedni dla wnioskowanej specjalności inżynieryjnej, tym niemniej nieprawidłowo uznał, że oprócz spełnienia przesłanki z § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, skarżący musi także spełnić wymóg, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a więc należy zweryfikować program zajęć na tych studiach. Powyższa "prokonstytucyjna" wykładnia dokonana przez organ jest błędna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odstąpienia od wykładni językowej ww. przepisu rozporządzenia, które w swej treści jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Należy podkreślić, że warunki wymienione w § 4 ust. 4 rozporządzenia ujęto w formule alternatywy, czego wyrazem jest posłużenie się przez ustawodawcę słowem "lub". Ustawodawca uzależnił zatem możliwość spełnienia wymogu ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności w przypadku spełnienia pierwszej bądź drugiej przesłanki, a także w sytuacji spełnienia ich łącznie. Taka wykładnia ww. przepisu rozporządzenia została już zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, osoba ubiegająca się o nadanie określonych uprawnień budowlanych nie musi spełniać warunków określonych w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia łącznie, gdyż takiego wymogu nie można wyinterpretować z treści powołanego przepisu. Do takiego wniosku prowadzi użycie spójnika "lub", który na gruncie logiki formalnej jest charakterystyczny dla tzw. alternatywy nierozłącznej. Spójnik ten w sensie logicznym (matematycznym) może być stosowany tylko w jednym znaczeniu, tj. zgodnie z którym A lub B oznacza: A, B, A+B (por. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 1525/22; wyroki WSA w Warszawie z 19 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2012/15; 4 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1077/18; 13 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 886/18). W świetle przedstawionych uwag, skoro skarżący ukończył studia na kierunku odpowiadającym wnioskowanej specjalności, nie było żadnych podstaw do weryfikowania programu tych studiów. Dopiero bowiem w sytuacji, gdyby skarżący nie spełnił przesłanki wskazanej w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, to wówczas organ byłby uprawniony do zbadania spełniania wymogu wskazanego w § 4 ust. 4 pkt 2, tj. zbadania treści suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni pod kątem, jaka część programu studiów określonych w pkt ECTS lub liczbie godzin zajęć obejmowała zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów. Z tych względów, w pełni zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, przy zastosowaniu wykładni "prokonstytucyjnej", że warunki w przepisach tych opisane powinny być rozpatrywane łącznie. WSA, jak stwierdził, nie mógł natomiast odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) i b) Prawa budowlanego. Kwestie związane z praktyką skarżącego na budowie w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie badano, zaś Sąd pierwszej instancji nie może w tym zakresie dokonywać ustaleń za organ. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez WSA w Warszawie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą - Prawo budowlane, w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 831), prowadzącą do konkluzji, że badanie zgodności nazwy kierunku ukończonych studiów z zakresem kierunku studiów nie polega na badaniu, czy rzeczywisty zakres kierunku studiów ukończonych odpowiada treści dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dla danej specjalności uprawnień budowlanych, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w polegające na uchyleniu się przez Sąd I instancji od obowiązku dokonania oceny zgodności § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 831) z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przypomnienia na wstępie wymaga zasada wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności. VI. Przechodząc do istoty sformułowanych przez Komisję zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że podniesione w pkt 1 środka odwoławczego uchybienie materialnoprawne akcentuje przede wszystkim błędną wykładnię § 4 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia (a w konsekwencji także jego pkt 2) w zw. z art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego. Z kolei zarzut procesowy, ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej, należy odczytywać łącznie z zarzutem materialnym, bowiem jest on względem niego komplementarny, podnosząc - jakkolwiek w ujęciu procesowym - nierozważenie zgodności § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z powołanymi wyżej normami Prawa budowlanego (art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a), które - co niezwykle istotne - ustanawiają cele uregulowanych w rozporządzeniu kwestii, ściśle powiązanych z procesem nadawania uprawnień budowlanych m.in. w kontekście posiadanego przez kandydata wykształcenia. Zarzut ten słusznie więc eksponuje potrzebę wykładni przepisów rozporządzenia w zgodzie i niejako przez pryzmat przepisów ustawowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe twierdzenie organu, że oprócz spełnienia przesłanki z § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, skarżący musiał także spełnić wymóg z pkt 2, a więc, że pomimo zgodności nazwy ukończonego kierunku studiów, wymagana była również weryfikacja jego programu. Tymczasem - jak podkreślił - brak jest podstaw do odstąpienia od wykładni językowej § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż jest on jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, statuując alternatywę, umożliwiającą uwzględnienie wymaganego wykształcenia od spełnienia przesłanki z § 4 ust. 4 pkt 1 lub pkt 2 lub obu tych punktów łącznie. Za taką wykładnią ma przy tym przemawiać w istocie utarta linia orzecznicza sądów administracyjnych, w szczególności zaś wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 1525/22. W konsekwencji, skoro skarżący ukończył studia na kierunku odpowiadającym wnioskowanej specjalności, to zdaniem WSA nie było jakichkolwiek podstaw do dalszego weryfikowania, w procesie nadawania uprawnień, programu tych studiów. Dopiero w sytuacji, gdyby skarżący nie spełnił przesłanki wskazanej w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, organ byłby uprawniony do zbadania spełniania wymogu wskazanego w § 4 ust. 4 pkt 2. Powyższej wykładni prawa Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, bowiem poprzestanie wyłącznie na literalnym rozumieniu treści jak i relacji zachodzącej pomiędzy § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w dodatku niepełnym, jest działaniem zbyt powierzchownym, upraszczającym i oderwanym od istoty normy prawnej jaką należy z tych przepisów odkodować, zwłaszcza w kontekście upoważniających norm ustawowych, zwartych w Prawie budowlanym, a nie odwrotnie. Jest to również - jak wskazano - rozumienie w istocie niepełne, bowiem pozostawia część eksponowanej przez WSA alternatywy łącznej (wyrażanej syntetycznie zapisem: A, B, A+B), wywodzonej z analizy § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poza zakresem zastosowania (staje się ona w tym względzie pusta). W istocie jednak treść § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak "jasna i niewątpliwa", jak twierdzi WSA w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji niewłaściwie dostosowuje rozumienie przepisów ustawowych (Prawa budowlanego), do powierzchownie odczytanej treści przepisów rozporządzenia, z założenia przecież wykonujących tę ustawę. Zachwiana w ten sposób została hierarchia aktów prawnych i w tym przypadku to rozporządzenie określiło rozumienie norm ustawowych, a nie odwrotnie. Tymczasem za aksjomat procesu wykładni prawa należy niewątpliwie przyjąć założenie, że nie można wykładać norm ustawowych przez pryzmat norm jego rozporządzenia wykonawczego i to w sposób, który istotnie zmieniałby, uzupełniał lub ograniczał zakres normowania ustawy, w rzeczywistości wypaczając jej sens. Rozporządzenie wykonawcze, stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, jest bowiem aktem wykonawczym do ustawy, ukierunkowanym na jej wykonanie i ze swej istoty ściśle z nią związanym. Jego interpretacja musi być zatem zgodna z celem i funkcją przepisów wyższego rzędu (ustawowych). Rozwijając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kluczowe znaczenie w procesie wykładni zespołu norm regulujących nadawanie uprawnień budowalnych należy nadać art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (...), mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją (...). Już więc samo tylko ogólne spojrzenie na treść tej regulacji przekonuje, że szczególny nacisk ustawodawca położył na wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wyłącznie przez osoby (wyraźnie podkreśla się ową wyłączność), posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową (w niniejszej sprawie praktyka pozostaje poza zakresem orzekania), które muszą być przy tym dostosowane do wykonywanej funkcji technicznej (ściślej, uwzględniać jej wagę i doniosłość). Uzupełnienie i rozwinięcie powyższych, generalnych ze swej natury, wytycznych, stanowią dalsze przepisy Prawa budowlanego, określające konkretnie przedmiotowy zakres uprawnień poszczególnych samodzielnych funkcji technicznych, jakie uzyskuje dana osoba (zakres samodzielnych uprawnień budowlanych). W niniejszej sprawie organ słusznie więc odwołuje się do art. 15a ust. 11 Prawa budowlanego, który określa i podkreśla zakres samodzielności osoby uzyskującej uprawnienie budowlane w specjalności inżynieryjnej kolejowej bez ograniczeń, w zakresie kolejowych obiektów budowlanych (tj. projektowanie obiektu budowlanego lub kierowanie robotami budowlanymi w odniesieniu do obiektów budowlanych, takich jak: stacje, linie kolejowe, bocznice kolejowe i inne budowle, w rozumieniu przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie - z wyłączeniami). To zatem przez pryzmat uzyskiwanych uprawnień zawodowych należy wykładać przepisy rozporządzenia określające wymagany poziom wykształcenia i wyszkolenia praktycznego. W powyższe rozważania immanentnie wpisuje się również art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego, warunkujący uzyskanie uprawnień budowlanych m.in. od wymogu ukończenia danego rodzaju studiów. Pozostając więc na gruncie przesłanki wymaganego wykształcenia należy zauważyć, że wszędzie tam, gdzie ustawodawca przewiduje uprawnienia budowlane bez ograniczeń, wymaga posiadania odpowiedniego wykształcenia (a więc najbardziej zbliżonego do jego zdaniem pożądanego poziomu - por. art. 14 ust. 3 pkt 1, 3 i 5 Pb), zaś tam gdzie uprawnienia budowlane są przewidziane z ograniczeniami, a więc siłą rzeczy w węższym zakresie, dopuszczalne jest posiadanie wykształcenia odpowiedniego lub pokrewnego, zależnego przy tym od stopnia ukończonych studiów (pierwszego lub drugiego) - por. art. 14 ust. 3 pkt 2, 4 i 6 Pb. Weryfikacja posiadanego wykształcenia, przy uwzględnieniu celu i sensu norm Prawa budowlanego, nie może zatem sprowadzać się li tylko do prostego porównania nazw kierunków ukończonych studiów, gdyż przeczyłoby to gwarancyjnej roli procesu nadawania uprawnień budowlanych, zadań organów określonego samorządu, jak i roli jaką w konsekwencji legalnie mają pełnić osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, wyposażone w prawem sankcjonowane uprawnienia, oddziałujące realnie na proces inwestycyjny i jego bezpieczeństwo. Z kolei z § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika, że weryfikacji posiadanego wykształcenia i kwalifikowania izba dokonuje przez stwierdzenie zgodności zakresu kierunku ukończonych studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Ponownie więc podkreślić trzeba, że nie jest to więc tylko i wyłącznie proces sprowadzający się do bezrefleksyjnego porównania nazwy kierunku ukończonych studiów, a złożona ocena posiadanego przez kandydata wykształcenia i wiedzy praktycznej, popartej odpowiednim stażem praktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem generalnie sformułowanego przez WSA twierdzenia, że w każdym jednostkowym przypadku wystarczające jest samo tylko ustalenie, że nazwa kierunku ukończonych studiów jest zgodna z zakresem kierunku studiów przewidzianym w rozporządzeniu i to kończy proces weryfikacji posiadanego wykształcenia. Wniosku takiego nie można wysnuć z eksponowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni literalnej przepisów rozporządzenia, gdyż jest ona co najmniej niewystarczająca. Co istotne, stanowisko to jest niewłaściwe także przy uwzględnieniu wskazywanej przez Sąd pierwszej instancji alternatywy łącznej (nierozłącznej), mającej wynikać z literalnie odczytanej treści § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu prawa, stwierdzenie zgodności zakresu kierunku ukończonych studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia następuje, jeżeli: 1) nazwa kierunku ukończonych studiów jest zgodna z zakresem kierunku studiów lub 2) z suplementu do dyplomu albo zaświadczenia o przebiegu studiów wynika, że nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, lub liczbie godzin zajęć obejmowała zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów. Niewątpliwie prawidłowo WSA stwierdza, że użycie w tym przepisie spójnika "lub" wskazuje na alternatywę łączną, której wynik jest prawdziwy wtedy, gdy w przypadku np. dwuczłonowego zdania, a więc takiego jak przewidziane w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia: a) pierwszy człon jest prawdziwy, a drugi fałszywy (nie zachodzi), b) pierwszy człon jest fałszywy (nie zachodzi), a drugi prawdziwy, c) oba człony są prawdziwe. WSA w Warszawie na tle powyższego formułuje tezę, zgodnie z którą, skoro skarżący ukończył studia na kierunku odpowiadającym wnioskowanej specjalności (zgodnego z nazwą z rozporządzenia - a więc transport), to zachodziła przesłanka z § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia i nie było zatem żadnych podstaw do weryfikowania programu tych studiów w myśl § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Dopiero bowiem w sytuacji, gdyby skarżący nie spełnił przesłanki wskazanej w pkt 1, organ byłby uprawniony do zbadania spełniania wymogu wskazanego również w pkt 2. Inaczej więc mówiąc, stanowisko WSA podkreśla, że jeżeli nazwa kierunku ukończonych studiów jest zgodna z nazwą wskazaną w załączniku nr 2 do rozporządzenia, to na tym należy poprzestać i nie tyle nie trzeba co w ogóle nie można dalej badać przesłanki z § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia czy też z pkt 1 i 2 łącznie. Twierdzenie to jest jedynie teoretycznie i zrazem pozornie prawdziwe, ponieważ nie można go uznać za prawidłowe w kontekście zasad wykładni prawa i celu nadawania uprawnień budowlanych. Po pierwsze, stanowisko WSA w oczywisty sposób eliminuje trzecią możliwą ewentualność alternatywy łącznej, czyniąc ją w sposób nieuzasadniony zbędną. Chodzi mianowicie o kumulatywne ziszczenie się w tym samym momencie obu przesłanek z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Skoro bowiem za wystarczające i w istocie priorytetowe, WSA uznaje wystąpienie samej zgodności nazwy kierunku studiów ukończonych i przewidzianych w tabeli załącznika nr 2 do rozporządzenia (przesłanka z § 4 ust. 4 pkt 1), zaś pozostałe są względem tego wtórne (przy czym WSA eksponuje przesłankę z § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia), to w takim przypadkach nigdy nie ziści się ów trzeci element omawianej alternatywy, a więc łączne zaistnienie przesłanek z pkt 1 i 2 ust. 4 § 4 rozporządzenia. Skoro bowiem przesądzające i zarazem wystarczające znaczenie - jak twierdzi WSA - ma sama zgodność nazwy kierunku studiów (ukończonego i wymienionego w załączniku nr 2), to logicznie niemożliwe jest w tych warunkach łączne zaistnienie, w jakimkolwiek przypadku, przesłanki zgodności nazwy kierunku (pkt 1) oraz pomimo tego zaistnienie potrzeby zbadania programu studiów, na który ma wskazywać suplement do dyplomu albo zaświadczenie o przebiegu studiów (pkt 2). Przy rozumieniu prezentowanym przez WSA nie dojdzie więc do sytuacji, w której nazwa kierunku będzie godna z tym wymienionym w rozporządzeniu, a zarazem istnieć będzie konieczność przeanalizowania suplementu lub zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że taki rodzaj literalnej wykładni prawa, eliminujący możliwość pełnego (kompletnego) zastosowania normy prawnej (w tym przypadku wystąpienia wszystkich stanów przewidzianych w ramach alternatywy łącznej z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia), nie może zostać uznany za prawidłowy. Po drugie, wykładnia § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji, bazuje wyłącznie na treści tej regulacji prawnej, abstrahując od zawartego w nim odesłania do tabeli załącznika nr 2, jak i wspomnianych już wyżej przepisów Prawa budowlanego, mających prymat przy wykładni celu i znaczenia regulacji nadawania samodzielnych uprawnień technicznych w budownictwie. Tymczasem wykładnia § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w tym słusznie wywodzone w jej ramach twierdzenie o sformułowaniu w tym przepisie alternatywy łącznej, warunkowanej spójnikiem "lub", musi siłą rzeczy nawiązywać do treści załącznika nr 2 do rozporządzenia, zawierającego rozwinięty wykaz kierunków studiów odpowiednich lub pokrewnych dla określonej specjalności. Wskazana tabela przewiduje więc dla konkretnych specjalności uprawnień budowlanych, wymóg ukończenia studiów odpowiednich lub pokrewnych, co koresponduje, w sensie adekwatności, z normą z art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego, uzależniającą poziom wymaganego wykształcenie od zakresu uprawnień (bez ograniczeń bądź z ograniczeniami). To co jest jednak w tym przypadku istotne, właśnie z punktu widzenia normy wywodzonej z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, to fakt, że prawodawca w tabeli tej wprowadza (w kolumnie 2 i 3 poszczególnych wierszy uprawnień) trojakie rozróżnienie "kierunków studiów", kierując się względami ich konkretności, o czym przekonuje dokładna analiza wszystkich pozycji tabeli załącznika nr 2. Po pierwsze więc, prawodawca dokonuje dokładnego określenia nazwy kierunków studiów, czyniąc to bardzo ściśle i konkretnie, nie pozostawiając w tym względzie jakiegokolwiek luzu. Tak jest np. w odniesieniu do specjalizacji architektonicznej bez ograniczeń (Lp. 1, kolumna 2 załącznika nr 2), architektonicznej w ograniczonym zakresie (Lp. 2, kolumna 2 załącznika nr 2), czy konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie (Lp. 4, kolumna 3 załącznika nr 2) dla których, w odniesieniu dla odpowiednich oraz pokrewnych kierunków studiów, wskazuje się wprost i jednoznacznie kierunki o nazwie "architektura" lub "architektura i urbanistyka". Prawodawca określa więc konkretną nazwę kierunku studiów, jakim powinien legitymować się kandydat. Jego ukończenie oraz ubieganie się o nadanie powiązanych z nim uprawnień budowlanych, przy założeniu spełnienia pozostałych wymagań, uzasadnia więc tezę, że wystarczająca jest już sama tylko zgodność nazwy kierunku ukończonego i wymienionego w rozporządzeniu ("architektura" lub "architektura i urbanistyka"). W takim przypadku rzeczywiście wystarczająca jest zgodność nazw kierunku studiów, o której mowa w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, bez potrzeby dalszego sięgania do suplementu lub zaświadczenia, celem oceny zakresu danego kierunku. Po drugie, prawodawca dookreśla nazwę kierunku studiów, czyniąc to zakresowo, tj. używając zwrotów takich jak "kierunek studiów w zakresie budownictwa" (Lp. 3, kolumna 2 załącznika nr 2), "kierunki studiów w zakresie budownictwa, transportu" (Lp. 7, kolumna 2 załącznika nr 2), itp. W takiej sytuacji mamy do czynienia z możliwością zaistnienia wszystkich trzech stanów określonych w wywodzonej z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia alternatywie łącznej (1 - nazwy kierunków są zgodne i jest to wystarczające, do przyjęcia spełnienia warunku wykształcenia, 2 - nazwy kierunków nie są zgodne, zatem należy badać suplement lub zaświadczenie, 3 - nazwy kierunków są zgodne, jednakże pomimo tego nadal istniej potrzeba analizy suplementu lub zaświadczenia). Po trzecie, prawodawca precyzuje nazwę kierunku studiów poprzez określenie wiedzy, jaką dany kierunek winien zapewnić, abstrahując od jego nazwy (Lp. 8, kolumna 3 załącznika nr 2), itp. W takiej sytuacji wskazuje przykładowo, że chodzi o kierunki studiów w zakresie: - automatyki i robotyki, umożliwiające uzyskanie wiedzy i umiejętności w zakresie automatyki lub komputerowych systemów sterowania, - elektroenergetyki, umożliwiające uzyskanie wiedzy i umiejętności w zakresie sterowania ruchem. W takiej sytuacji mamy do czynienia z możliwością zaistnienia dwóch stanów określonych w wywodzonej z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia alternatywie łącznej (1 - nazwy kierunków są zgodne, jednakże i tak należy przeprowadzić analizę suplementu lub zaświadczenia, potwierdzającą wiedzę kierunkową, jakiej wymaga wyraźnie prawodawca, 2 - nazwy kierunków nie są zgodne, zatem bezwzględnie należy badać suplement lub zaświadczenie ustalając, czy kierunek umożliwia uzyskanie wiedzy kierunkowej, jakiej wyraźnie wymaga prawodawca). Reasumując powyższe rozważania, za błędne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, wskazujące że już samo wystąpienie zgodności nazwy kierunku studiów (§ 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia), zawsze i niejako per se wyłącza potrzebę analizy suplementu do dyplomu albo zaświadczenia o przebiegu studiów (§ 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia) i jest niejako uwzględniane w pierwszej kolejności, wyłączając badanie zakresu ukończonych studiów (dalszych warunków). Wykładnia ta przyjmuje za podstawę wadliwe założenia, związane z literalnie, a zarazem niepełnie odczytanymi właściwościami alternatywy łącznej, nie dostrzegając celu ustanowionych przepisów podustawowych, mających wykonywać ustawę Prawo budowlane oraz łączących się z nimi regulacji załącznika nr 2, określających w różny sposób wymagane kierunki studiów i ich zakres dla poszczególnych specjalności. Podkreślenia wymaga także i to, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z konfliktem interesu jednostki, nakierowanym na uzyskanie uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, a interesem publicznym, nakierowanym na dopuszczenie - co wymaga podkreślenia - do pełnienia takiej samodzielnej funkcji jedynie (wyłącznie) osób, posiadających odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, co ma chronić bezpieczeństwo publiczne - art. 12 ust. 2 Pb. Wreszcie, nie uzasadnia tego stanowiska powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 1525/22, co miało miejsce bez jego głębszej analizy. Tymczasem wyrażone w nim stanowisko w zakresie podniesionego naruszenia § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia dotyczy kwestii braku dostatecznie wnikliwego pochylenia się Sądu pierwszej instancji orzekającego w tamtej spawie nad zagadnieniem czy nazwa kierunku studiów pokrywa się z zakresem wskazanym w załączniku nr 2 i czy przy takim ewentualnym ustaleniu, w analizowanej sprawie, brak jest konieczności analizowania zakresu wykształcenia wnioskodawcy. Wyrok ten nie przesądzał zatem ostatecznie wykładni § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, na co błędnie wskazuje Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na zakresowe określenie przez prawodawcę kierunku studiów, nie można było poprzestać na samej zgodności jego ogólnej nazwy z nazwą wskazaną w Lp. 7, kolumna 2 rozporządzenia. Organ mógł i powinien był zbadać suplement do dyplomu lub zaświadczenie i dopiero wówczas wywieść odpowiednie wnioski, co do posiadanego przez skarżącego wykształcenia. W powyższej sytuacji, zaskarżony wyrok, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego podlegał uchyleniu, a sprawa zostaje przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Stwierdzona wadliwa wykładnia przepisów prawa nie uzasadniała zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi strony, bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie poddano ocenie stanowiska organu, co do analizy, w trybie § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, suplementów do dyplomów skarżącego nr [...] i [...], a nie może to nastąpić po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym. W ponownym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyżej zaprezentowaną wykładnię prawa, dokona oceny stanowiska organu w zakresie, w jakim ten analizuje suplementy do dyplomów skarżącego. Orzekając o kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zasądzenie od skarżącego na rzecz organu jedynie kwoty 117 zł, na którą składa się wpis od skargi kasacyjnej i opłata od pełnomocnictwa. Koszty te miarkowano, nie zasądzając kosztów zastępstwa procesowego, bowiem skarżący nie ponosi winy za błędnie dokonaną w zaskarżonym wyrok Sądu pierwszej instancji wykładnię prawa.