II GSK 1228/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 35/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2024 r., oddalił skargę G. K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania zażalenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: we wniesionej skardze na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej skarżąca podniosła, że organ wykazał się nią w przedmiocie nierozpoznania zażalenia z dnia 15 maja 2019 r., jakie skarżąca wniosła na postanowienie nr 19 Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2019 r. Wskazała, że pismem z dnia 22 września 2021 r. ponagliła Prezydium NRA do rozpoznania zażalenia, jednak organ nie rozpoznał zażalenia. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydium NRA do rozpoznania jej zażalenia wyniesionego na postanowienie Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr 19. W odpowiedzi, Naczelna Rada Adwokacka wskazała, że Prezydium NRA nie dysponowało, ani nadal nie jest w posiadaniu akt osobowych skarżącej. Zostały one przekazane wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako załącznik do sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą akt VI SA/Wa 720/22. Organ wskazał ponadto, że ilość złożonych skarg przez stronę, a w następstwie ilość spraw rozpatrywanych przed sądami administracyjnymi miał bezpośredni wpływ na czas trwania każdego z postępowań z jej udziałem. Wobec tego nie było możliwym merytoryczne odniesienie się do odwołania skarżącej, gdyż organ nie dysponował materiałem dowodowym w postaci akt osobowych skarżącej, pozwalającym na rozpatrzenie odwołania, w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności. W piśmie z dnia 22 marca 2024 r., pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na prawomocne i wykonalne orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury. Sąd I instancji oddalając skargę strony stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia aby Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pozostawało w bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia skarżącej. Sąd stwierdził, że organowi zażalenie z dnia 15 maja 2019 r. na postanowienie nr 19 Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2019 r., nie zostało w ogóle przekazane. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że uchwałą z dnia 25 czerwca 2019 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Katowicach w sposób sprzeczny z prawem, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziła niedopuszczalność zażalenia G. K. na postanowienie z dnia 11 kwietnia 2019 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Katowicach zobowiązana była do przekazania organowi wyższego stopnia zażalenia skarżącej na postanowienie z dnia 11 kwietnia 2019 r. Mając jednak na uwadze, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie otrzymało zażalenia wraz aktami sprawy, nie można było, zdaniem Sądu, w ogóle uznać, że organ pozostawał na dzień złożenia skargi w stanie bezczynności. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz.935, dalej: p.p.s.a.). G. K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1. art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie czy po stronie organu wystąpił stan zawinionej bezczynności pomimo tego, że organ miał obowiązek rozpoznania zażalenia bez zbędnej zwłoki, w określonym terminie, a pomimo tego nie poinformował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie nie wskazał terminu załatwienia sprawy, nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia, pomimo tego, że wiedział o ciążącym na nim obowiązku rozpatrzenia zażalenia skarżącej w związku z tym, że wniosła ona ponaglenie; 2. art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., art 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy organ nie rozpoznał zażalenia skarżącej z dnia 15 maja 2019 r. do dnia wniesienia skargi z dnia 28 stycznia 2022 r, i pomimo otrzymanego ponaglenia nie wykonał żadnej czynności w kierunku odpowiedniego załatwienia sprawy; 3. art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie czy po stronie organu wystąpił stan zawinionej bezczynności pomimo tego, że organ miał obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a do nich należało m.in zażądanie od ORA w Katowicach przekazania zażalenia; 4. art. 77 § 1, 80 k.p.a poprzez ich niezastosowanie przy ocenie czy po stronie organu wystąpił stan zawinionej bezczynności pomimo tego, że organ miał obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, którym były m.in. akta osobowe skarżącej pomimo tego organ nie zwrócił się o te akta do podmiotu, który miał je w posiadaniu; 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. w zw. z art 149 § 1, § 1a, § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej pomimo tego, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w przedmiocie rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia 15 maja 2019 r. na postanowienie nr 19 Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2019 r. i w związku z tym należało uwzględnić skargę i zastosować określone w art 149 p.p.s.a. środki prawne. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez: a) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności prowadzenia postępowania w przedmiocie zażalenia skarżącej z dnia 15 maja 2019 r. na postanowienie nr 19 Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2019 r.; b) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) zobowiązanie organu do wezwania Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach do przesłania zażalenia skarżącej wraz z aktami osobowymi, a w przypadku ich nieposiadania, do zwrócenia się do właściwego podmiotu, będącego w posiadaniu tych akt o ich wypożyczenie; d) zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania zażalenia wraz z aktami. Alternatywnie strona wniosła, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Strona wniosła również o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem zasadnie podnosi się w niej, tak w ramach postawionych zarzutów, jak i ich uzasadnienia, że Sąd I instancji nie dokonał ustaleń w świetle przepisów procedury administracyjnej, w zakresie obowiązków organu związanych z wniesionym przez skarżącą zażaleniem oraz terminów, w jakich niezbędne dla załatwienia sprawy czynności organ powinien był podjąć. Sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniesionego przez G. K. zażalenia na postanowienie nr 19 Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2019 r., stwierdził bowiem, że nie można było zarzucić Prezydium NRA bezczynności z uwagi na okoliczność, że wskazane zażalenie nie zostało w ogóle organowi przekazane wraz z aktami sprawy, co czyniło niemożliwym rozpatrzenie rzeczonego zażalenia. Z tak wyartykułowanego wywodu wynika wprost, że przyczyną oddalenia przez Sąd I instancji skargi strony na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej było uznanie przez Sąd, że w sprawie do bezczynności dojść nie mogło z uwagi na brak, najogólniej ujmując, wiedzy o wniesieniu przez stronę zażalenia na wymienione postanowienie ORA w Katowicach – na skutek jego nieprzekazania Prezydium. Takiej tezie Sądu I instancji przeczy po pierwsze, powołana w części uzasadnienia opisującej stan faktycznych sprawy, a nie wzięta pod rozwagę, okoliczność wniesienia przez stronę pismem z dnia 22 września 2021 r., ponaglenia w sprawie wniesionego przez skarżącą zażalenia. Po wtóre, wątpliwym jest brak wiedzy odnośnie wniesionego zażalenia strony, który wynika z samego prezentowanego przez organ w sprawie stanowiska. To stanowisko, co wynika z treści odpowiedzi na skargę, bazuje przede wszystkim na niemożności rozpoznania zażalenia strony z uwagi na niedysponowanie przez Prezydium NRA aktami osobowymi. Organ bowiem akcentował, wspierając swoją argumentację wielością toczących się spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych z udziałem skarżącej i przez nią inicjowanych, że: "nierozpoznanie odwołania nie było zawinione przez organ oraz nie było możliwe, z uwagi na obiektywny fakt braku dysponowania aktami osobowymi Skarżącej i w związku z powyższym, całościowym materiałem dowodowym sprawy. Bez wskazanych materiałów, niemożliwym było prawidłowe, pełne i merytoryczne skontrolowanie decyzji wydanej przez organ I instancji.". Tak prezentowana argumentacja nie daje podstaw do twierdzenia, że organ nie wiedział o wniesionym przez skarżąca zażaleniu. Nie akcentuje bowiem w żadnym fragmencie swojego uzasadnienia na okoliczność nieprzekazania przez organ I instancji zażalenia. Nie wskazuje na tą okoliczność jako podstawowy powód nierozpoznania spornego zażalenia. Organ koncentruje się natomiast na tym, że nie posiadała akt sprawy, co uniemożliwiało mu rozstrzygnięcie zażalenia. Przywołane wywody i podkreślane przez organ stanowisko, że: "W przedmiotowej sprawie organ nie mógł rozpoznać sprawy z powodu braku akt osobowych skarżącej." może sugerować, że jedyną przyczyną, z powodu której nie rozpoznano zażalenia strony nie był brak niewiedzy organu o wniesieniu zażalenia i nie dysponowaniu tymże zażaleniem, które mógł pozyskać w związku z wniesionym ponagleniem, a jednie niedysponowanie aktami osobowymi skarżącej, których z niewskazanych przyczyn organ nie mógł pozyskać na potrzeby zainicjowanego postępowania zażaleniowego. Oceniona przez Sąd I instancji, jako niezgodna z prawem okoliczność wydania przez Okręgową Radę Adwokacką w Katowicach uchwały z dnia 25 czerwca 2019 r., o niedopuszczalności zażalenia skarżącej na postanowienie z dnia 11 kwietnia 2019 r., jako okoliczność skutkującą nieprzekazaniem Prezydium NRA rzeczonego zażalenia, nie przemawia za powołanym stwierdzeniem, że nieprzekazanie wraz z aktami sprawy zażalenia nie mogło skutkować uznaniem, iż organ pozostawał na dzień złożenia skargi w stanie bezczynności. Jak już bowiem wspomniano Sąd I instancji nie ocenił okoliczności wniesienia przez stronę ponaglenia, które zostało przez nią złożone po ponad dwóch latach od wniesienia zażalenia. Nie dokonał on w związku z tym jakiejkolwiek kontroli postępowania organów obu instancji, przede wszystkim zaś Prezydium NRA w związku z ponagleniem. To właśnie ta okoliczność, mając na uwadze uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 25 czerwca 2019 r. i jej skutki, mogła pozwolić na pełną i wnikliwą kontrolę postępowania zainicjowanego zażaleniem strony w aspekcie terminów przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a., co w konsekwencji pozwoliłoby na ocenę wystąpienia bądź niewystąpienia w sprawie bezczynności lub prowadzenia bądź nie sprawy w sposób przewlekły. Opisany brak skutkuje stwierdzeniem przeprowadzenia przez Sąd I instancja wadliwej i niepełnej kontroli postępowania organów w sprawie zażalenia skarżącej na postanowienie nr 19 Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2019 r., wywołanej skargą na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Ponadto, powołane stanowisko organu, na którym również oparł się Sąd I instancji oddalając skargę strony, a które odnosiło się do braku przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej akt sprawy również nie mogło stanowić przesłanki skutkującej stwierdzeniem niewystąpienia po stronie organu bezczynności. Pomijając rysujące się, w świetle wywodów organu zawartych w uzasadnieniu skargi, wątpliwości odnośnie jego świadomości co do wniesienia zażalenia na postanowienie ORA w Katowicach nr 19 wskazać należy na ugruntowane w orzecznictwie NSA stanowisko, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu, organu wyższej instancji lub innego organu w związku z prowadzoną inną sprawą z udziałem tej samej strony, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Brak akt administracyjnych przekazanych sądowi lub innemu organowi, nie zwalnia bowiem organu z zarzutu bezczynności, bądź przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA z: 8 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2644/23; 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1115/23; 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 481/15; 9 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1843/13; 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2211/10). To organ jest gospodarzem postępowania i to na organie spoczywa obowiązek dołożenia starań o zapewnienie należytej dynamiki postępowania. Rzeczą organu jest tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby brak akt nie uniemożliwiał mu jej załatwienie w ustawowym terminie. W sprawie jak niniejsza, mając na uwadze podnoszone przez organ twierdzenia, w braku dostępu do akt organ powinien był albo prowadzić odrębne akta np. w formie odpisów, albo poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt, bądź też zwrócić się o wypożyczenie akt. Kontrola postępowania administracyjnego w tym aspekcie, której de facto zabrakło, pozwoliłaby na ocenę wystąpienia lub niewstąpienia bezczynności organu wobec licznych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych ze skarżącą i wnoszonymi przez nią środkami zaskarżenia z uwzględnieniem wykonania bądź niewykonania obowiązku, jaki nałożono na organy przepisem art. 37 k.p.a., w szczególności obowiązku, o którym mowa w § 2 powołanej regulacji, zgodnie z którym obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę i dokonując ponownej oceny prowadzonego w sprawie postępowania mieć będzie na uwadze stwierdzone braki i zaistniałe wątpliwości, których wyjaśnienie jest konieczne do prawidłowe oceny wystąpienia bądź nie wystąpienia po stronie organu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku, wynikające z jego opisanej wadliwości, postanowił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpić w całości od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.