II GSK 1279/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia NSA (del.) Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2821/10 w sprawie ze skargi "D. S." Spółki z o.o. w N. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od "D. S." Spółki z o.o. w N. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt V SA/Wa 2821/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi "D. –S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i zasądził od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] lipca 2010 r. "D.- S." Spółka z o.o z siedzibą w N. złożyła w Ś. Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 z późn. zm.). Po dokonaniu wstępnej weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy Zastępca Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) pismem z dnia [...] września 2010 roku, znak; [...] odmówił "D.-S." Spółce z o.o. w N. przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o przyznanie pomocy złożony w dniu [...] lipca 2010 roku nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach. W polu 3.10., znajdującym się we wniosku w sekcji I "Identyfikacja wnioskodawcy", spółka nie wskazała numer NIP. 1 Pismem z dnia [...] października 2010 roku spółka wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowość wydania rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie. W dniu [...] listopada 2010 r., do ARMIR wpłynęła skarga skierowana przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rozstrzygnięcie Zastępcy Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". W przedmiotowej skardze zarzucono zaskarżonemu aktowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego postulując jego zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] listopada 2010 roku Zastępca Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzono, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 roku nie doszło do naruszenia prawa przez ARiMR, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy. W motywach wskazano, że powołane rozporządzenie z dnia 17 lipca 2008 roku - w § 18 ust. 1 -stanowi, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został złożony w terminie lub nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach, lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, pomocy nie przyznaje się (...). Z kolei instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 3.12 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" określa w sposób jednoznaczny, iż pole 3.10 Numer NIP - jest pozycją wymaganą dla wszystkich wnioskodawców, z wyjątkiem spółek kapitałowych "w organizacji". Zgodnie z przepisami § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 roku, niewypełnienie pozycji zgodnie z przepisami § 18 ust. 1 rozporządzenia skutkuje nieprzyznaniem pomocy finansowej bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Dodatkowo powyższa informacja została zamieszczona w Sekcji 3 wniosku z rozszerzeniem treści, że niewypełnienie pozycji skutkuje nieprzyznaniem pomocy finansowej bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Z załączonej do wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokumentacji wynika, że wpis do Krajowego Rejestru Sądowego spółka uzyskała w dniu [...] lipca 2010 roku, tak 2 więc w chwili składania wniosku, tj. w dniu [...] lipca 2010 r. "D. S." Sp. z o.o. nie była spółką kapitałową "w organizacji". Przepis rozporządzenia zdaniem organu nie przewiduje uzupełnienia wniosku na etapie wstępnej weryfikacji, tzw. "preselekcji" w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w § 18 ust. 1. Na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa oceniany jest stan faktyczny, w oparciu o który doszło do odpowiedniego zakończenia postępowania toczącego się przed oddziałem regionalnym Agencji (tj. dokumentację złożoną w dniu [...] lipca 2010 roku), a zatem przedstawiona w wezwaniu argumentacja nie może zostać uwzględniona. W skardze złożonej w dniu [...] grudnia 2010 roku zarzucono aktowi administracyjnemu naruszenie przepisów: a) prawa procesowego poprzez podpisanie zaskarżonego aktu administracyjnego przez inną osobę niż organ administracyjny, którym jest Dyrektor Oddziału ARiMR w Cz. b) prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 powoływanego rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez wadliwą interpretację przepisów. W efekcie wniesiono o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że skarżąca podała wszystkie dane o Spółce D. S. łącznie z numerem NIP i prawidłowo wypełniła wniosek o przyznanie pomocy lub uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ administracyjny", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., nr 270) -zwanej dalej w skrócie; p.p.s.a., wskazał, że analizując § 18 powołanego rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., a w szczególności jego ust. 1 i 3, w sposób nieuzasadniony, sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej, ustawodawca zróżnicował sytuację podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, naruszając tym samym zasadę równości i proporcjonalności reakcji. Sąd wskazał, że z ust. 3 tego przepisu wynika, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę - w formie pisemnej - do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Na ogół będą to załączniki, inne od tych, o jakich mowa w ust.1. Jeżeli natomiast wystąpi brak z ust. 1 wnioskodawca zostanie automatycznie pozbawiony pomocy. 3 Zestawiając zatem treść ust. 1 i 3 § 18 tegoż rozporządzenia w ocenie Sądu I instancji w odniesieniu do tych samych podmiotów stosuje się inne kryteria oceny formalnej wniosku i stosuje różne sankcje, które są sprzeczne z zasadą proporcjonalności. In concreto, wnioskodawca, który -jak w niniejszej sprawie - z uwagi na brak wypełnienia choćby jednej pozycji wniosku zostanie inaczej potraktowany od tego, który do wniosku nie dołączył szeregu dokumentów. Ten pierwszy - zgodnie z ust. 1 rozporządzenia -zostanie automatycznie pozbawiony pomocy, drugi zaś - w myśl ust. 3 tegoż aktu normatywnego - zostanie wezwany do usunięcia braków i będzie miał szansę pomoc uzyskać. Zatem, zdaniem Sądu I instancji przepis § 18 rozporządzenia w zakresie, w jakim różnicuje podobne podmioty prawa i stosuje różne sankcje dla podobnych wad wniosku, a także poprzez swoją wewnętrzną sprzeczność i nieproporcjonalność sankcji, jest niezgodny z art. 2, 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołując się do konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności Sąd uznał, że brak jest racjonalnych powodów, aby te same podmioty prawa, które składają wniosek o przyznanie pomocy były różnicowane sankcjami ze względu na rodzaj wady popełnionej przy wypełnianiu wniosku. Brak jest podstaw do tego, aby uznać, że tego typu różnicowanie podmiotów było proporcjonalne. Norma zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia - w zakresie sankcji odmowy przyznania pomocy (bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy) jedynie za niewypełnienie jednego z wymaganych pól - jest normą nieprzydatną, chyba że założeniem władzy wykonawczej było celowe ograniczenie przyznawania uprawnienia, co byłoby sprzeczne z celem regulacji i intencją ustawodawcy. W ocenie Sądu I instancji strona skarżąca może czuć się w tej sytuacji dyskryminowana, gdyż w chwili składania wniosku o dotację nie posiadała numeru NIP jako nowa spółka zarejestrowana w KRS w dniu [...] lipca 2010 roku (dwa dni wcześniej) i niezwłocznie po otrzymaniu numeru identyfikacji podatkowej w dniu [...] lipca 2010 roku złożyła dokument podając numer NIP. Organ administracji był więc w posiadaniu wszystkich danych dotyczących strony skarżącej, zwłaszcza w chwili oceny wniosku o przyznanie prawa pomocy. Mając na uwadze treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz uregulowania zawarte w art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd I instancji odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia w takim zakresie, w jakim narusza ono wskazane wyżej zasady konstytucyjne, wskazując 4 jednocześnie, że gdyby nawet przyjąć, że regulacje nie naruszają gwarancji konstytucyjnych, to na dzień [...] września 2010 roku stosownie do treści § 18 ust, 1 a cyt. rozporządzenia brak było podstaw do odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007 - 2013 z racji braku określenia we wniosku numeru NIP. W chwili bowiem złożenia wniosku skarżąca Spółka nie posiadała nr NIP, albowiem została zarejestrowana w KRS dwa dni wcześniej. Niezwłocznie natomiast po otrzymaniu numeru identyfikacji podatkowej w dniu [...] lipca 2010 roku został złożony odpis decyzji właściwego Urzędu Skarbowego, co oznacza że organ w dacie rozstrzygania był w posiadaniu kompletu danych. Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na la 2007-2013 - [zwanego dalej - rozporządzeniem] w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez odmowę zastosowania przez Sąd I instancji § 18 ust. 1 rozporządzenia pomimo zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki do odmowy przyznania pomocy na podstawie tego przepisu, w rezultacie błędnego przyjęcia, iż § 18 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, § 18 ust. 1a rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż kategoria dokumentów dołączonych do wniosku o przyznanie pomocy obejmuje dokumenty, które zostały dostarczone przez wnioskodawcę później aniżeli wraz z wnioskiem, co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania § 18 ust.ia rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj: a) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § I k.p.c. poprzez wadliwe rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie błędne przyjęcie, że wszystkie pola we wniosku o przyznanie pomocy są polami wymaganymi, a niewypełnienie choćby jednego, nawet mało istotnego pola, prowadzi do odmowy przyznania pomocy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § I i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności prawem, co skutkowało jego uchyleniem, a zatem miało istotny wpływ na rozpoznawanej sprawy. W ocenie kasatora błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż § 18 rozporządzenia w sposób nieuzasadniony, sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej, różnicuje sytuację podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, naruszając tym samym zasadę równości i proporcjonalności reakcji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków budżetowych UE wykazuje cechy swoistego konkursu, w którym wiele podmiotów rywalizuje o udzielenie pomocy dla planowanej przez nie operacji ze środków finansowych przeznaczonych do podziału w ramach kolejno organizowanych naborów wniosków o przyznanie pomocy. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że ogólna wartość zapotrzebowania na środki finansowe z reguły przekracza w istotnym stopniu kwotę każdorazowo dostępnego limitu. Z powyższych względów podmiot zainteresowany udzieleniem wsparcia, który chce partycypować w pomocy finansowanej ze środków unijnych wypełniając wniosek o przyznanie pomocy i kompletując niezbędną dokumentację powinien wykazać się szczególną dbałością i podwyższonym poziomem staranności. Ubiegając się przyznanie pomocy, działa bowiem we własnym, szeroko pojmowanym interesie. Postawioną tezę należy zastosować w szczególności do osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą, których nie można usprawiedliwiać np. niezaradnością życiową czy nieznajomością formalnych reguł postępowania. Biorąc zatem pod uwagę to, jak w praktyce przedstawiał się zakres wstępnej weryfikacji wniosku złożonego w dniu [...] lipca 2010 roku zdaniem kasatora, należy zdecydowanie odrzucić wypływającą z uzasadnienia zaskarżonego wyroku tezę, jakoby § 18 rozporządzenia naruszył zasadę równości i proporcjonalności reakcji. W ocenie kasatora odmowa przyznania pomocy bez wzywania do usunięcia braków stanowi sankcję przydatną, potrzebną i odpowiednią wobec wniosków o przyznanie pomocy, które nie 6 zawierają pewnych podstawowych elementów. Jej sensem jest wyeliminowanie możliwości ubiegania się o udzielenie wsparcia przez wnioskodawców, którzy wypełniając wniosek i gromadząc dokumenty nie wykazali się elementarną starannością i dbałością o spełnienie minimalnych standardów formalnych, doprowadzając w rezultacie do sytuacji, w której merytoryczne rozpatrzenie złożonego wniosku nastręczałoby poważnych trudności lub było niemożliwe. Nie ma zatem racji WSA w W., stwierdzając, że § 18 rozporządzenia, a w szczególności jego ust. 1 i 3, różnicuje podobne podmioty prawa poprzez zastosowanie różnych sankcji dla podobnych wad wniosku. Możliwość odmowy przyznania pomocy bez wzywania do złożenia uzupełnień jest bowiem ograniczona do uchybień o charakterze podstawowym, których nie można stawiać na równi, jak czyni to Sąd I instancji, z pozostałymi brakami i nieprawidłowościami, które mogą być usuwane lub wyjaśniane na etapach weryfikacji wniosku. Wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, istnieją zatem racjonalne powody dla różnicowania sankcji ze względu na rodzaj wady popełnionej przy wypełnianiu wniosku, a tego typu różnicowanie nie może być postrzegane jako naruszające zasadę proporcjonalności. O wadliwości stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku zdaje się również w ocenie kasatora świadczyć argumentacja przedstawiona w wyroku WSA w W. z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1807/09, wydanym w związku z kontrolą legalności rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy podjętego w oparciu o § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacją gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-201 :Wymieniony przepis jest tożsamy treściowo z kwestionowanym w niniejszej sprawie § 18 ust.1 rozporządzenia. W ocenie kasatora wykładnia § 18 ust. 1a rozporządzenia zaprezentowana przez WSA w W. jest nieuprawniona i stoi w wyraźnej sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu. Dokumentem dołączonym do wniosku pomocy jest wyłącznie taki dokument, który został dostarczony wraz z wnioskiem w momencie jego składania. Za taką interpretacją przemawia również fakt, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości usuwania braków we wniosku na etapie wstępnej weryfikacji formalnej. Skoro zatem wnioskodawca nie jest uprawniony do uzupełnienia danych objętych preselekcją to nie sposób zaakceptować zapatrywania Sądu, że w oparciu o dokumenty przedłożone prawie dwa tygodnie po złożeniu wniosku organ mógł posiadać informacje niezbędne do 7 skierowania wniosku do dalszej weryfikacji, Akceptacja dokumentów dostarczonych przez wnioskodawcę w drodze samouzupełnienia nie tylko nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa, ale stanowiłoby naruszenie podstawowych wytycznych obowiązujących podczas rozpatrywania wniosków o przyznania pomocy, jaką jest zasada równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Nadto w ocenie kasatora WSA w W. w omawianym względzie nie dostrzegł celu, jaki przyświecał prawodawcy, gdy wprowadzał regulację zawartą w § 18 ust. 1a rozporządzenia. Z uzasadnienia do projektu rozporządzenia wynika, że zastosowanie § 18 ust. 1a rozporządzenia winna ograniczać się do sytuacji, gdy brakujące dane wynikają z samego wniosku o przyznanie pomocy, dokumentów złożonych wraz z wnioskiem lub z informacji posiadanych przez ARiMR z urzędu z racji prowadzenia ewidencji producentów. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej odmówił racji Sądowi I instancji, który stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że negatywne stanowisko ARiMR mogła zająć już w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy w przedmiotowej sprawie, a więc w dniu [...] lipca 2010 r. Czynność jednak przyjęcia wniosku przez pracownika ARiMR i czynność weryfikacji wniosku są czynnościami znacznie oddalonymi w czasie (co jest następstwem bardzo dużej ilości wniosków składanych w poszczególnych naborach - w naborze przeprowadzonym w 2010 r. w Ś. Oddziale Regionalnym ARiMR złożono 767 wniosków), a pracownik przyjmujący wniosek nie dokonuje weryfikacji wniosku. Pracownik przyjmujący wniosek sprawdza jedynie, czy zgadza się liczba i rodzaj dokumentów faktycznie składanych wraz z wnioskiem z liczbą i rodzajem załączników wskazanych przez składającego wniosek w części VI tego wniosku i wydaje, zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia potwierdzenie przyjęcia wniosku. Pracownik przyjmujący wniosek w żadnym wypadku nie jest więc uprawniony ani też zobowiązany do tego, aby dokonywać weryfikacji formalnej wniosku. Nadto, zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia pomoc dla wniosków złożonych w 2010 r. przysługuje według kolejności ustalonej przez Agencję dla każdego województwa, przy zastosowaniu kryteriów oceny operacji. Agencja, ustalając kolejność przysługiwania pomocy, uwzględnia wszystkie wnioski o przyznanie pomocy złożone osobiście albo przez upoważnioną osobę bezpośrednio w oddziale regionalnym Agencji w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, oraz wszystkie wnioski o przyznanie pomocy złożone przesyłką rejestrowaną, nadaną w placówce pocztowej operatora publicznego w tym terminie, które wpłynęły do oddziału regionalnego Agencji do 30-go dnia od dnia upływu terminu składania wniosków o przyznanie pomocy (§19 ust. 2). Prezes Agencji nie później niż w terminie 40 dni od dnia upływu terminu składania wniosków o przyznanie pomocy, podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej administrowanej przez Agencję, informację o kolejności przysługiwania pomocy w danym województwie (§19 ust. 8). Wniosek o przyznanie pomocy rozpatruje się w terminie 5 miesięcy od dnia podania do publicznej wiadomości informacji, o której mowa w ust. 8 (§ 19 ust. 12). W tym kontekście kasator wskazał, iż zgodnie z posiadaną z wiedzą informacja o kolejności przysługiwania pomocy w poszczególnych województwach została podana do publicznej wiadomości w dniu 18 sierpnia 2010 r. Zważywszy zatem na fakt, iż dopiero od tej daty ARiMR mogła rozpocząć prowadzenie weryfikacji formalnej złożonych wniosków, jak również z uwagi na liczbę wniosków, nie sposób zgodzić się z przytoczonym twierdzeniem WSA w W. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona podzielając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 marca 2011 roku podniosła, iż jedynym wspólnikiem i członkiem zarządu spółki jest osoba urodzona i zamieszkała przez 35 lat we Francji. Zarząd spółki uzupełnił informacje o numerze NIP niezwłocznie po otrzymaniu numeru identyfikacji podatkowej, zanim wniosek został rozpoznany. W ocenie spółki zapis zawarty w § 18 ust. 1a rozporządzenia "z dokumentów załączonych do wniosku, należy odczytywać jako tych dokumentów, które dołączono do wniosku w chwili złożenia jak też tych które, jak w niniejszej sprawie, złożono z obiektywnych przyczyn później, ale przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia. Strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach; naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż, stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi 9 kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisu prawa materialnego. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art.106 § 5 p.p.s.a. w związku z art.233 § 1 kpa poprzez wadliwe rozważenie zebranego materiału dowodowego oraz naruszenia art.146 § 1 p.p.s.a. w związku z art.1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) oraz art.3 § 1 i 2 pkt.4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy odmowy zastosowania przez Sąd I instancji przepisu § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój miokroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 139 poz.883 z późn. zm.) z uwagi na sprzeczność tego przepisu z art.2 i 32 ust.1 Konstytucji. Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię § 18 ust.1 a rozporządzenia z 17 lipca 2008r. polegającą na przyjęciu, iż kategoria dokumentów dołączonych do wniosku o przyznanie pomocy obejmuje dokumenty, które zostały dostarczone przez wnioskodawcę później aniżeli z wnioskiem. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W niniejszej sytuacji zachodzi jednak specyficzna sytuacja uzasadniająca odniesienie się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt.1 p.p.s.a. Sąd I instancji odmówił bowiem zastosowania przepisu § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r. jako sprzecznego z art.2 i 32 ust.1 Konstytucji. W związku z czym zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie kwestii zgodności wymienionego przepisu z Konstytucją. W sytuacji gdyby uznać, iż wymieniony przepis nie jest sprzeczny 10 z Konstytucją to zarzucenie naruszenia przepisów postępowania nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" został uregulowany w ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64 poz.427 z późn. zm.). oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 139 poz.883 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.10 ust.1 pkt.1 i 2 wymienionej ustawy pomoc jest przyznawana: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. W myśl § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r., jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy. Zgodnie z treścią § 18 ust.1 a wymienionego rozporządzenia, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli dane, które należy podać w wymaganych pozycjach wniosku o przyznanie pomocy, wynikają bezpośrednio z innych pozycji wniosku, z dokumentów dołączonych do wniosku lub są zawarte w ewidencji producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl § 18 ust.3 rozporządzenia z 17 lipca 2008r, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. ii W ocenie Sądu I instancji przepis § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r. jest sprzeczny z art.2 i 32 ust.1 Konstytucji. W sposób nieuzasadniony różnicuje bowiem sankcje w przypadku wad wniosku, o których mowa w ust.1 i 3. Wady wniosku, o których mowa w ust.1 skutkują odmową przyznania pomocy zaś w razie braków wniosku, określonych w ust.3 istnieje możliwość ich konwalidacji. Takie różnicowanie sankcji, w ocenie Sądu, jest również sprzeczne z zasada proporcjonalności. Zdaniem Sądu I instancji przepis § 18 ust.1 w zakresie sankcji odmowy przyznania pomocy jest normą nieprzydatną i nie jest konieczną dla ochrony interesu publicznego. Stosowanie sankcji bezwzględnych wobec wad wniosku drobnych i usuwalnych jak niewypełnienie jednego pola we wniosku jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podzielił Sądu I instancji w tym zakresie. Z przepisu § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r. wynika, iż Agencja nie przyznaje pomocy między innymi wtedy gdy wniosek nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach. Wymienione rozporządzenie nie wyjaśnia pojęcia "wymagane pozycje". Kwestię tę reguluje formularz wniosku o przyznanie pomocy wraz z instrukcją jego wypełnienia. Zaznaczyć należy, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z mocy ustawy została upoważniona do opracowania formularza wniosku co wynika z art.24 ust.1 ustawy z 7 marca 2007r. oraz została zobowiązana do udostępnienia formularza stronom (§17 ust.3 rozporządzenia). Formularz wniosku o przyznanie pomocy na 2009r. oraz instrukcja jego wypełnienia określają niewypełnienie jakich pozycji wniosku skutkuje odmową przyznania pomocy bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Wyjaśniają one, które pozycje są "wymagane" w rozumieniu § 18 ust.1 rozporządzenia. Są cztery takie pozycje a mianowicie: 1.) numer identyfikacyjny o ile wnioskodawca posiada taki numer na dzień złożenia wniosku 2.) nazwisko lub nazwa 3.) pierwsze imię 4.) numer NIP Strona skarżąca przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy pouczona zatem została o konsekwencjach nie wypełnienia czterech wymienionych pozycji we wniosku. 12 Błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż § 18 rozporządzenia jest niezgodny z art.2 i 32 ust.1 Konstytucji gdyż w ustępach 1 i 3 różnicuje sankcje w zależności od wad złożonego wniosku. Faktycznie w przypadku wniosku w postaci nie wypełnienia "wymaganych pozycji" odmawia się przyznania pomocy zaś w przypadku braków wniosku innych niż w ustępie 1 i 2 wnioskodawca jest wzywany do ich usunięcia. Podnieść jednak należy, iż różna jest waga braków wniosku wymienionych w ust.1 i 3. W ustępie 1 wymieniono braki o charakterze zasadniczym, podstawowym a więc chodzi o takie pola wniosku, których niewypełnienie w zasadzie uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Nie można bowiem rozpoznać merytorycznie wniosku w sytuacji gdy brak jest nazwiska(nazwy) wnioskodawcy lub jego pierwszego imienia. To samo dotyczy braku numeru identyfikacji podatkowej. Jest rzeczą powszechnie znaną, iż podmiot taki jak spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez posiadania numeru NIP. Numer ten służy do identyfikacji podatników w Polsce a więc ma decydujące znaczenie dla identyfikacji podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy. Można zatem uznać, iż cztery "wymagane pozycje" w rozumieniu § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r. to pozycje o fundamentalnym znaczeniu dla przyjęcia wniosku do merytorycznego rozpoznania. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w wymienionych pozycjach nie są wadami drobnymi i usuwalnymi jak przyjął to Sąd I instancji. W przypadku braków i nieprawidłowości wniosku, o których mowa w § 18 ust.3 rozporządzenia, to mają one mniejsze znaczenie. W sytuacji kiedy pozycje wniosku wymienione w § 18 ust.1 mają charakter zasadniczy zaś w § 18 ust.1 określono braki mniej istotne to zrozumiałe jest zróżnicowanie konsekwencji wystąpienia obu rodzajów braków. Skoro strona nie wypełnia we wniosku pozycji podstawowych to skutkiem tego jest odmowa przyznania pomocy zaś co do braków mniej istotnych to mogą być one uzupełnione na wezwanie organu. Nie można zatem uznać, iż różnicowanie sankcji w § 18 ust.1 i 3 rozporządzenia, w zależności od rodzaju braków wniosku, nie ma racjonalnego uzasadnienia i jest niezgodne z art.2 i 32 ust.1 Konstytucji. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, iż Sąd I instancji nie uwzględnił istoty i specyficznego charakteru postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Postępowanie to ma charakter pewnego rodzaju konkursu, w którym różne podmioty ubiegają się o udzielenie pomocy z budżetu UE przy czym zapotrzebowanie podmiotów ubiegających się o taką pomoc przekracza wielkość 13 dostępnych środków. W związku z czym podmiot ubiegający się o pomoc przy składaniu wniosku winien wykazać się szczególną dbałością i starannością. Winien dokładnie przeczytać formularz wraz z instrukcją i wypełnić co najmniej te wymagane pola, które mają charakter zasadniczy. Wniosek winien bowiem spełniać minimalne standardy formalne aby przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Należy zaznaczyć, iż pierwsza ocena złożonych wniosków obejmuje weryfikację formalną a więc ocenę czy wniosek zawiera podstawowe elementy mające zasadnicze znaczenie dla identyfikacji wnioskodawcy. Chodzi tu o sprawdzenie czy wypełnione są pozycje, o których mowa w § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r. Jest to tzw. preselekcja w ramach której negatywnie załatwiane są wnioski, które nie zawierają podstawowych informacji w rozumieniu wymienionego przepisu. Zakres pierwszego etapu oceny wniosków jest więc stosunkowo wąski i eliminuje on wnioski zawierające braki określone w § 18 ust.1. Sposób weryfikacji wniosków w oparciu o kryteria określone w § 18 ust.1 rozporządzenia zmierza zatem do wyłonienia tych wniosków, które zawierają podstawowe wymagane informacje. W świetle takiego sposobu weryfikacji wniosków przepisu § 18 ust.1 nie można uznać za sprzeczny z art.2 i 32 ust.1 Konstytucji. Niezasadny jest pogląd Sądu I instancji, iż przepis § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r. narusza zasadę proporcjonalności określoną w art.31 ust.3 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest powszechnie przyjęty pogląd, iż dla oceny czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy następujące pytanie: 1.)czy wprowadzona regulacja prawna jest w stanie doprowadzić do zamierzonego przez nią skutku (przydatność normy) 2.) czy wprowadzona regulacja jest koniczna dla ochrony interesu publicznego, czy istnieje konieczność jej wprowadzenia (niezbędność normy) 3.) czy efekty wprowadzenia regulacji pozostają w proporcji do nakładanych na nią ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricte). (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000r. w spr. P 11/98, z 29 czerwca 2001 r. w spr. K 23/00, z 13 marca 2007r. w spr. K 8/07 i z 10 kwietnia 2002r. w spr. K 26/00). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja określona w § 18 ust.1 rozporządzenia jest przydatna. Wymieniony przepis ma bowiem nakłonić wnioskodawców do wypełnienia podstawowych, zasadniczych pól wniosku o przyznanie 14 pomocy. Jego celem jest swego rodzaju "zmuszenie" wnioskodawców do zachowania szczególnej dbałości i staranności w podaniu podstawowych informacji a mianowicie takich, które służą do zidentyfikowania podmiotu ubiegającego się o pomoc. Sankcja odmowy przyznania pomocy służy zatem zdyscyplinowaniu wnioskodawców do zachowania minimalnych standardów formalnych wniosku. Można zatem uznać, iż regulacja określona w § 18 ust.1 rozporządzenia jest przydatna do osiągnięcia celu tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego norma o której mowa w § 18 ust.1 jest normą konieczną. Niezbędność tej regulacji należy rozumieć w ten sposób, że niepodanie podstawowych informacji we wniosku (wypełnienie czterech pól wniosku) uniemożliwia identyfikację wnioskodawcy i merytoryczne rozpoznanie wniosku. Sankcja w postaci odmowy przyznania pomocy jest środkiem do osiągnięcia założonego celu jakim jest spowodowanie aby wniosek spełniał minimalne standardy formalne. Bez podania podstawowych informacji we wniosku nie może on bowiem zostać rozpatrzony. Regulacja określona w § 18 ust.1 rozporządzenia jest zatem niezbędna dla spełnienia celu tego przepisu a mianowicie spowodowania aby we wniosku znalazły się podstawowe informacje dotyczące podmiotu ubiegającego się o pomoc. Nie można również uznać, iż przepis § 18 ust.1 narusza wymóg proporcjonalności sensu stricto. Należy zaznaczyć, iż stopień dolegliwości nakładany na stronę w konkretnej regulacji prawnej winien być adekwatny do wagi naruszenia określonych wymagań przez ten podmiot. Muszą zatem istnieć odpowiednie proporcje między naruszeniem wymagań czy obowiązków przez stronę a sankcją przewidzianą za takie naruszenie. Innymi słowy sankcja nie może być zbyt rygorystyczna w stosunku do wagi naruszeń określonych wymogów jakich dopuściła się strona. W przepisie § 18 ust.1 rozporządzenia nie występuje naruszenie proporcji pomiędzy uchybieniem strony, jakim jest niewypełnienie wymaganych pozycji we wniosku, a skutkiem jakim jest odmowa przyznania pomocy. Jeszcze raz należy podkreślić, iż "wymagane pozycje" w rozumieniu § 18 ust.1, to pozycje o charakterze zasadniczym i podstawowym. Niewypełnienie ich uniemożliwia identyfikację wnioskodawcy oraz rozpoznanie merytoryczne wniosku. W sytuacji gdy pozycje te mają fundamentalne znaczenie to skutku ich nie podania nie można uznać za nieadekwatny do wagi naruszenia. W żadnym wypadku nie można przyjąć, iż braki wniosku w tym zakresie są drobnymi, mało istotnymi wadami. Są to uchybienia w podaniu 15 informacji o charakterze podstawowym a więc i sankcja za uchybienie jest proporcjonalna do wagi tego uchybienia. Nie można uznać, iż sankcja ta jest zbyt rygorystyczna i zachwiana została proporcja między rodzajem uchybienia strony a skutkiem tego uchybienia. Niezasadny jest pogląd Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie miała miejsce dyskryminacja strony skarżącej, która w dniu złożenia wniosku ([...] lipca 2010 r.) nie posiadała jeszcze numeru NIP. Numer ten został nadany dopiero w dniu [...] lipca 2010 r. i niezwłocznie złożony w Agencji. Dla oceny czy faktycznie doszło tutaj do dyskryminacji strony konieczna jest analiza całokształtu okoliczności sprawy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż spółka zawiązała się w dniu [...] czerwca 2010 r. zaś w dniu [...] lipca 2010 r. została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Wniosek o przyznanie pomocy został złożony w ostatnim dniu wymaganego terminu ([...] lipca 2010 r.) zaś decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nadano spółce numer NIP. Numer ten został złożony w Agencji w dniu [...] lipca 2010 r. Należy zaznaczyć, iż strona skarżąca, jak każdy inny podmiot, miała prawo ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej z budżetu UE i nie ma żadnego znaczenia okoliczność czy spółka została zawiązana po to aby uzyskać taką pomoc. Nawet gdyby taki był cel powstania spółki to była ona uprawniona do starania się o przyznanie takiej pomocy. Podnieść jednak należy, iż procedura załatwiania różnych formalności związanych z utworzeniem spółki wymaga pewnego okresu czasu. Wiąże się to między innymi z koniecznością uzyskania wpisu spółki do Krajowego Rejestru Sądowego czy też z koniecznością uzyskania decyzji organu podatkowego o nadaniu numeru NIP. Spółka "D. S." zawiązała się [...] czerwca 2010 r. czyli miesiąc przed terminem do złożenia wniosku o przyznanie pomocy zaś wpis do Krajowego Rejestru Sądowego miał miejsce dopiero na dwa dni przed tym terminem. Jest zatem rzeczą zrozumiałą, iż do upływu wymaganego terminu do złożenia wniosku spółka nie mogła uzyskać numeru NIP. Osoby tworzące podmiot zamierzający ubiegać się o uzyskanie pomocy unijnej winny jednak przewidzieć, że procedura zakładania spółki musi trwać przez pewien okres czasu. Winny zatem z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym podjąć konieczne czynności związane ze założeniem spółki. Nie ulega wątpliwości, iż gdyby spółka "D. S." zawiązała się wcześniej a nie miesiąc przed upływem terminu do złożenia wniosku, to na dzień [...] lipca 2010 r. posiadałaby wszystkie wymagane dokumenty. Taka sytuacja nie miała 16 jednak miejsca. W przypadku gdyby osoby tworzące spółkę "D. S." wcześniej przewidziały, że jej założenie musi potrwać jakiś czas to nie byłoby żadnego problemu z podaniem numeru NIP w wymaganym terminie. Tak się jednak nie stało. Nieuzasadniony jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż doszło do dyskryminacji strony skarżącej gdyż nie ponosi ona odpowiedzialności za brak numeru NIP w dniu [...] lipca 2010 r. Brak tego numeru w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy wynikł ze zbyt późnego zawiązania spółki i w konsekwencji spóźnionego załatwienia pozostałych formalności związanych z założeniem tego podmiotu. Było to przyczyną powstania sytuacji, w której spółka w wymaganym terminie nie posiadała numeru NIP. Nie można zatem uznać, iż odmowa przyznania pomocy z powodu braku numeru NIP jest przejawem nieuzasadnionej dyskryminacji strony skarżącej. Uzasadniony jest również zarzut strony skargi kasacyjnej naruszenia § 18 ust.1a rozporządzenia z 17 lipca 2008r. Użyte w tym przepisie sformułowanie "z dokumentów dołączonych do wniosku" należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi tu o dokumenty, o których mowa w § 17 ust.2 rozporządzenia. Z tego ostatniego przepisu wynika natomiast, iż do wniosku należy dołączyć niezbędne dokumenty w tym także te, których niedołączenie skutkuje odmową przyznania pomocy. Nie ulega wątpliwości, iż dokumenty, o których mowa w § 17 ust.2 należy złożyć w wymaganym terminie. Przyjęcie odmiennego poglądu a mianowicie, że chodzi tu o dokumenty dołączone zarówno przed jak i po upływie wymaganego terminu, niweczyłoby cel przepisu § 18 ust.1. Oznaczałoby to bowiem, że strona mogłaby nie wypełniać we wniosku wszystkich wymaganych pozycji, o których mowa w § 18 ust.1, a następnie po upływie terminu dołączać dokumenty, z których wynikałyby brakujące dane. W sytuacji gdy braki wniosku, określone w § 18 ust.1 nie są usuwalne, gdyż w przeciwieństwie do braków wymienionych w § 18 ust.1 a, nie wzywa się do ich usunięcia, to nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, iż "dokumenty załączone do wniosku" to także dokumenty składane po upływie wymaganego terminu. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z intencją prawodawcy, który przepis § 18 ust.1 a ograniczył do sytuacji gdy brakujące dane wynikają z wniosku lub dołączonych do niego dokumentów ale złożonych w wymaganym terminie a nie po jego upływie. Pogląd Sądu I instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Mimo braku zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozważał również dopuszczalność konwalidacji braków wniosku przez samą stronę. Przepisy rozporządzenia z 17 lipca 2008r. regulują bowiem jedynie kwestię uzupełnienia braków 17 wniosku innych niż wymienione w § 18 ust.1 i 2 i to na wezwanie organu. W związku z czym powstaje pytanie czy dopuszczalne jest uzupełnienie braków o których mowa w § 18 ust.1 przez samą stronę i ewentualnie w jakim terminie. Dotyczy to sytuacji gdy wniosek zawiera braki wymienione w § 18 ust.1 (np. niewypełnienie wszystkich wymaganych pozycji) a następnie strona sama spostrzeże wadliwość wniosku i chce konwalidować jego braki. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż dopuszczalne jest konwalidowanie braków wniosku, o których mowa w § 18 ust.1 z tym, że może to nastąpić jedynie przed upływem terminu do składnia wniosku a nie po jego upływie. W sytuacji gdyby uznać, iż dopuszczalna jest konwalidacja braków po upływie terminu do składania wniosku to podważałoby to sens przepisu § 18 ust.1. Oznaczałoby bowiem, że strona w każdym czasie mogłaby uzupełniać treść wniosku bądź dołączać załączniki, które wcześniej nie złożyła. Termin do składania wniosków niemiałby wówczas większego znaczenia. Taka interpretacja byłaby zatem sprzeczna z treścią przepisu § 18 ust.1. Nadto możliwość uzupełnienia braków wniosku po upływie terminu do jego złożenia przewiduje jedynie § 18 ust.3. Jest to zatem przepis o charakterze wyjątkowym i nie można go interpretować rozszerzająco przez dopuszczenie konwalidacji także braków wymienionych w § 18 ust.1. Nie ulega wątpliwości, iż gdyby intencją prawodawcy było umożliwienie konwalidacji braków, o których mowa w § 18 ust.1 po upływie wymaganego terminu to regulacja taka znalazłaby się w treści rozporządzenia tak jak określono to w § 18 ust.3. W przepisach rozporządzenia z 17 lipca 2008r. brak jest jednak takiej regulacji co prowadzi do wniosku, iż braki wymienione w § 18 ust.1 mogą być konwalidowane przez samą stronę jedynie do upływu terminu do składania wniosków. Reasumując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a mianowicie § 18 ust.1 rozporządzenia z 17 lipca 2008r. poprzez odmowę jego zastosowania oraz § 18 ust.1 a przez błędną jego wykładnię. Sąd I instancji nieprawidłowo odmówił zastosowania § 18 ust.1 wymienionego rozporządzenia jako sprzecznego z art.2 i 32 ust.1 Konstytucji jak również dokonał błędnej wykładni § 18 ust.1 a rozporządzenia. Z uwagi na to, iż zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony to naruszenie przepisów postępowania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. 18 O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.203 pkt.2 p.p.s.a. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 100 zł- wpis od skargi kasacyjnej i 180 zł-wynagrodzenie pełnomocnika organu administracji. 19