II GSK 1286/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1208/14 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. J. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 1286/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę W. J. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] lipca 2014r., wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że W dniu [...] maja 2013 r. Skarżący wniósł o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na 2013 r. za realizację pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach NATURA 2000, w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, na działkach o powierzchni 23,50 ha oraz za realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 Uprawy rolnicze ( w okresie przestawiania) o powierzchni 6,80 ha. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedliska przyrodniczych na obszarach NATURA 2000. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ( dalej: Kierownik ARiMR), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 5 712,00 zł za realizację wariantu 2.2- Uprawy rolnicze (w okrasie przestawiania), odmówił natomiast płatności za wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych i ptaków na obszarze NATURA 2000 z uwagi na brak położenia zadeklarowanych obszarów w ramach tego pakietu na obszarze NATURA 2000. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Kierownika ARiMR, na skutek uchylenia decyzji przez Dyrektora ARiMR, w dniu [...] lutego 2014 r. do Biura Powiatowego w S. wpłynęło oświadczenie doradcy rolnośrodowiskowego wskazujące na omyłkę polegającą na błędnym przypisaniu gruntów do pakietu Ochrona siedlisk ptaków lęgowych zaistniałej podczas sporządzania planu działalności rolnośrodowiskowego dla Skarżącego. Nadto, w dniu [...] marca 2014 został złożony plan działalności rolnośrodowiskowej z jego realizacją na lata 2013-2018 sporządzony w dniu [...] czerwca 2013r. oraz zmiana do planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzona w dniu [...] listopada 2013 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik ARiMR przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, przyznając za realizację wariantów 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) kwotę 5 712,00zł oraz odmówił przyznania płatności za realizację wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze Natura 2000. Kierownik wskazał bowiem, że korekta planu działalności rolnośrodowiskowej polegająca na zmianie pakietu 5 na pakiet 4 sporządzona została po terminie na dokonywania takich zmian, o którym mowa w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r.) Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownika ARiMR. Uznał bowiem, że korekta planu działalności rolnośrodowiskowej polegająca na zmianie deklaracji pakietu 4 na pakiet 5 mająca na celu właściwe przyporządkowanie pakietu do gruntu, na którym z dniem 1 marca 2013r. Skarżący rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego, nie może zostać uznana za skuteczną bowiem została sporządzona po terminie wskazanym w § 2 ust 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. Na dzień rozpoczęcia zobowiązania Skarżący bowiem musi być w posiadaniu prawidłowo sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej. Plan ten służy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, jest strategiczną wytyczną do realizacji tego zobowiązania, a jego elementy ustalone są przez ustawodawcę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżący zarzucił naruszenie: - § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. polegające na błędnym jego zastosowaniu przejawiające się w uznaniu, iż Skarżący nie spełnił warunków określonych rozporządzeniem, gdy w rzeczywistości Skarżący spełnił wszystkie kryteria uprawniające go do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, - § 12 ust. 4 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. polegające na błędnym zastosowaniu przez organy ARiMR przejawiające się w uznaniu, iż Skarżący nie spełnił wymogów określonych rozporządzeniem, gdy w rzeczywistości Skarżący spełnił wszystkie kryteria uprawniające go do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, - § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej z dnia 7 sierpnia 2008 r. polegające na jego błędnej wykładni przez organ I instancji przejawiający się w uznaniu, że z treści tego przepisu wynika sankcja w postaci odmowy przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, gdy w rzeczywistości z normą wyrażoną w § 14 a) nie jest związana sankcja skutkująca odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 marca 2015r. oddalił powyższą skargę. Wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1-3) rozporządzenia z 13 marca 2013 r., w przypadku pakietu 4 i 5 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, położonych w przypadku pakietu 4 poza obszarem Natura 2000 a w przypadku pakietu 5 na obszarze Natura 2000. W świetle § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz; Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007 nr 64 poz. 427 ze zm.), na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku. Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r 3). Natomiast do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio (§ 2 ust.4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r). Wskazał, że plan działalności rolnośrodowiskowe sporządzony winien być zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., przed upływem 25 dni od dnia w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej, dając wytyczne do realizacji nowego zobowiązania. Dla wniosków składanych w 2013 roku termin ten upłynął w dniu 10 czerwca 2013r. Skarżący sporządził powyższy plan do dnia 6 czerwca 2013 r. Jednakże plan ten został skorygowany w dniu [...] listopada 2013r. w ten sposób, że do gruntów przyporządkowany został pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000. Natomiast, korekta planu działalności rolnośrodowiskowej polegająca na zmianie deklaracji pakietu 4 na pakiet 5, mająca na celu właściwe przyporządkowanie pakietu do gruntu, na którym z dniem 1 marca 2013 r. Skarżący rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego, nie może zostać uznana za skuteczną albowiem została sporządzona po terminie wskazanym w § 2 ust 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., na dokonanie takich zmian planu. Skarżący bowiem na dzień rozpoczęcia zobowiązania, to jest w dniu 1 marca 2013 r. musi być w posiadaniu prawidłowo sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej. Plan ten służy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i jest wytyczną do realizacji tego zobowiązania. Natomiast plan z dnia [...] czerwca.2013 r., został sporządzony nieprawidłowo, a nieprawidłowość ta wynikała z błędnego przyporządkowania pakietu i położenia gruntów. Przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r wskazują na konieczność przyporządkowania gruntów z podziałem na usytuowane na obszarach Natura 2000 i poza tymi obszarami, do właściwego pakietu, od których uzależniona jest wypłata wsparcia rolnośrodowiskowego. Natomiast przepis § 2 ust. pkt 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, warunkuje przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku realizowania 5-letniego zobowiązania od jego realizacji zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej Podkreślił, że gdy spełnienie któregokolwiek warunku nie jest możliwe, w każdym wypadku, nawet w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od rolnika, nie ma możliwości przyznania tej płatności. Natomiast błędne działanie doradcy, może uprawniać jedynie do wystąpienia ze stosownym roszczeniem wobec tego doradcy na drodze cywilnoprawnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., polegające na jego błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji przejawiające się w uznaniu, iż Skarżący nie spełnił wymogów określonych rozporządzeniem, gdy w rzeczywistości Skarżący spełnił wszystkie kryteria uprawniające go do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez organy ARiMR, przejawiające się w uznaniu, iż Skarżący nie spełnił wymogów określonych rozporządzeniem, gdy w rzeczywistości Skarżący spełnił wszystkie kryteria uprawniającego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu podkreślił, iż nie można uznać, że dokonanie zmiany w dokumentacji rolnośrodowiskowej wynikającej z błędnej numeracji pakietów rolnośrodowiskowych, po okresie dopuszczalnych zmian w ramach programu rolnośrodowiskowego, oznacza nie spełnienie wymogów związanych z uzyskaniem płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 4.1. Nadto, wskazał , że składając wniosek o przyznanie płatności opierał się na wiedzy i doświadczeniu podmiotów uprawnionych do opracowywania planów działalności rolnośrodowiskowej, a opierając się na wiedzy doświadczeniu i uprawnieniach zarówno eksperta jak i doradcy powielił zapisy we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, co nie może skutkować uznaniem że wyniki tego działania obciążają Skarżącego w sposób skutkujący odmową przyznania płatności. Podkreślił, iż wymóg czynności faktycznych jakie należy podjąć w celu realizacji wymogów wariantu 4.1 i 5.1 jest tożsamy, a jedyna różnica wynika z administracyjnego usytuowania terenu na obszarze NATURA 2000 lub poza tym obszarem. Rolnik wykonał wszystkie prace jakie zgodnie z wymogami zarówno dla wariantu 4.1 jak i 5.1. należało wykonać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazał się nie uzasadniona. Skarżący w skardze kasacyjnej sformułował jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Formułując zarzuty przytoczył podstawę na której oparł zarzuty, to jest art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. wskazując na odpowiednie przepisy prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 pkt. 3 oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. Wskazać więc należy, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia można podważać za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, natomiast Skarżący nie powiązał wskazanych przepisów prawa materialnego z odpowiednimi przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje również, iż zmierzają one do podważenia ustaleń stanu faktycznego, natomiast w drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać ewentualnych wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX nr 147685; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Ponadto zauważyć należy, iż § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. zawiera wiele jednostek redakcyjnych ( ust. 4 pkt. 1 a-b do 3 a do b), natomiast Skarżący nie wskazał którego z przepisów w ramach § 12 ust. 4 dotyczy zarzut niewłaściwego zastosowania. Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zdaniem Skarżącego zmiana błędnej numeracji pakietów rolnośrodowiskowych w dokumentacji po upływie przewidzianym dla dokonania ewentualnych zmian w planie rolnośrodowiskowym nie oznacza nie spełnienia wymogów związanych z uzyskaniem płatności rolnośrodowiskowej. Podniósł, że składając wniosek o przyznanie płatności opierał się na wiedzy i doświadczeniu podmiotów uprawnionych do opracowywania plantów działalności rolnośrodowiskowej i nie może ponosić skutków ich działania. Zwrócił również uwagę, że spełnił wymogi faktyczne określone w § 12 ust. 4 dla wariantu 4.1 i 5.1. Skarżący, co należy podkreślić nie przedstawia jednak w tej mierze zarzutów rozumianych jako wskazanie przepisów co do których uznał, iż zostały one naruszone. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za Skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a., o kosztach orzekając na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.