II GSK 1298/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 38/14 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "F." Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 38/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O. cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] marca 2009 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa w., a postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone do czasu wydania opinii przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Pismem z [...] października 2012 r. Spółka złożyła wniosek o zmianę zezwolenia poprzez zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych wyszczególnionego w poz. [...] załącznika. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w O. umorzył postępowanie w tej sprawie. Organ stwierdził, że związany jest decyzją o cofnięciu zezwolenia od [...] lutego 2011 r., zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej o.p.). Wyjaśniono, że wobec braku zezwolenia, którego dotyczy wniosek, nie można dokonać jego zmiany, gdyż przestał istnieć w znaczeniu materialnoprawnym przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. WSA w O. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd uznał, że istotną okolicznością jest kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie. Powołując się na stanowisko zawarte w wyroku NSA z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 639/12, Sąd wskazał, że w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczące cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. Ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią postępowania odwoławczego byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego. W takiej sytuacji zachodzi merytoryczny konflikt pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. W przypadku takiego zbiegu postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Dodatkowo zdaniem Sądu nie ma możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie jego cofnięcia, ponieważ obydwa postępowania są prowadzone przez ten sam organ. Sąd stwierdził, że wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie umorzył postępowanie w sprawie. Istnieje bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a zatem w tej samej sprawie administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Wprawdzie postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone, ale nie ulega wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte i nie jest jeszcze zakończone. Nie ma zatem możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony złożonego w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych za wszystkie instancje. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : (I) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy argumentacja organu celnego w zakresie związania decyzją nieostateczną (art. 212 o.p.) oraz wykonalności decyzji nieostatecznej (art. 239a o.p.) okazała się nietrafna, co powinno implikować uchylenie zaskarżonej decyzji, a czego Sąd w niniejszej sprawie niezasadnie zaniechał, wskutek: błędnego przyjęcia, że postępowanie o cofnięcie zezwolenia oraz postępowanie o jego zmianę w zakresie lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych stanowią tożsamą (podmiotowo i przedmiotowo) sprawę administracyjną, podczas gdy postępowania te stanowią sprawy odmienne; nieprawidłowego uznania, że pomiędzy postępowaniem o cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem o zmianę tego zezwolenia zachodzi merytoryczny konflikt, który przejawia się brakiem możliwości jednoczesnego procedowania, gdyż skutkowałoby to zniesieniem jedności postępowania o cofnięcie zezwolenia (cofnięcie w pierwszej instancji dotyczyłoby innego zezwolenia niż w toku postępowania odwoławczego od tejże decyzji), co jednak nie ma miejsca, zważywszy, iż treścią zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest uprawnienie do urządzania tych gier w ustalonej zezwoleniem liczbie lokalizacji, nie zaś w konkretnych miejscach urządzania gier, co przeczy poglądowi Sądu a quo jakoby w toku sprawy o cofnięcie zezwolenia zmieniał się kształt uprawnienia objętego cofnięciem, gdyż lokalizacja punktów gier jest tu irrelewantna; bezzasadnego uznania, iż z uwagi na zawisłość sprawy o cofnięcie zezwolenia przy braku jego zakończenia decyzją ostateczną, nie jest możliwa zmiana lokalizacji punktu gier objętego zezwoleniem, gdyż "byt prawny tego uprawnienia [zezwolenia] nie został jeszcze ostatecznie przesądzony", podczas gdy byt prawny zezwolenia na urządzanie gier został przesądzony decyzją ostateczną o jego udzieleniu i do dnia doręczenia decyzji ostatecznej o jego cofnięciu, ma on charakter prawnie bardziej stanowczy i "pewny" niż nieostateczne jego cofnięcie decyzją podlegającą kontroli odwoławczej w podatkowym toku instancji. (II) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia w konsekwencji uchybienia przez organy przepisom prawa materialnego i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek naruszenia: a) art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 128 o.p. i z art. 8 u.g.h. poprzez uznanie za dopuszczalne zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we W. udzielającego Stronie zezwolenia na urządzanie oraz prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych Strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc przy błędnym przyjęciu, że brak jest przedmiotu postępowania w sprawie; art. 212 o.p. poprzez zaaprobowanie jego błędnej wykładni i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji oraz niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 o.p, wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw (in specie sprawy o zmianę zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, która oparta jest na odmiennej podstawie prawnej niż sprawa o jego cofnięcie, nadto zaś wnioskowane rozstrzygnięcie - zmiana lokalizacji - nie stanowi odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; obie zaś z powołanych odmienności wykluczają całkowicie - każda z osobna - tożsamość spraw, a w konsekwencji związanie organu z art. 212 o.p.); art. 208 § 1 o.p. poprzez nieuzasadnione uznanie przez organ celny braku przedmiotu postępowania o zmianę zezwolenia w niniejszej sprawie, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ważnego i wiążącego erga omnes zezwolenia. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w tej sprawie – w ocenie składu orzekającego – nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu I instancji. Podkreślić przy tym należy, że budując podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o wzorzec ustawowy określony w art. 174 p.p.s.a., autor środka zaskarżenia zwalcza konkretne orzeczenie Sądu I instancji w zakresie jego zgodności z prawem materialnym czy przepisami postępowania. Powinien więc odnieść się do tych ustaleń, które przyjął Sąd I instancji i przedstawić przyczyny odmiennego stanowiska w zakresie ich subsumcji, czy też wykładni przepisu. Ta uwaga pozostaje zwłaszcza aktualna w sytuacji, gdy w wielu postępowaniach administracyjnych toczących się w podobnych sprawach organy konsekwentnie prezentują ten sam pogląd prawny, natomiast sądy administracyjne I instancji niejednolicie oceniają jego prawidłowość. Różnice w zakresie przyczyn, dla których skarga została oddalona (lub uwzględniona) powinny zostać dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej, który, co raz jeszcze należy podkreślić, tym środkiem odwoławczym powinien kwestionować zgodność z prawem stanowiska zajętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną w granicach skargi kasacyjnej sprawę, zauważyć należy, że jej przedmiotem jest wyrok Sądu I instancji uznający za zgodną z prawem decyzję o umorzeniu postępowania, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia wyroku, gdzie najpierw stwierdzono, że "umarzając postępowanie organ powołał się na fakt związania wydaną przez siebie decyzją o cofnięciu zezwolenia, a także na niewykonalność tej decyzji w trybie egzekucyjnym" po czym uznano, że "w niniejszej sprawie znaczenie mają jednakże inne okoliczności". Te inne okoliczności w ocenie Sądu I instancji to "relacja jaka zachodzi pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie". Rozważając tę kwestię Sąd I instancji doszedł do wniosku, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle, a nadto nie jest możliwe zawieszenie postępowania, gdyż w obu sprawach właściwy jest ten sam organ i w związku z tym uznał, że "wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie umorzył postępowanie". W tej sytuacji, kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji powinno odnosić się do tych "innych okoliczności", które stanowiły podstawę przyjęcia, że decyzja o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w oderwaniu od wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu poglądu, zarzuca Sądowi I instancji naruszanie art. 212 o.p. i art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 o.p. i art. 8 ustawy o grach hazardowych. Przepisy te nie były ani stosowane ani wykładane przez Sąd I instancji, nadto, co istotne, Sąd nie dokonał kontroli ich wykładni i subsumcji przez organ, którego działanie zaskarżono, uznając, że umorzenie postępowania z innych powodów niż podane w zaskarżonej decyzji było zasadne. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia wyżej powołanych przepisów uznać należy za nieusprawiedliwione. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 208 § 1 o.p. "poprzez nieuzasadnione uznanie przez organ celny braku przedmiotu postępowania o zmianę zezwolenia, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ważnego i wiążącego erga omnes zezwolenia". Zarzut ten zwalcza pogląd organu, a nie Sądu I instancji, który, co wykazano, z innych przyczyn niż organ, przyjął, że należało umorzyć postępowanie w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określają przesłanki uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, stanowiąc w pkt 1 a) o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w pkt 1 c) o innym naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle treści obu przepisów nie wymaga głębszego wywodu teza, że o ich naruszeniu, w sytuacji oddalenia skargi, można mówić wówczas, gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, lub dostrzegając uchybienia, uznał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej twierdzi, że uchybienie im polegało na "nieprawidłowym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy argumentacja organu celnego w zakresie związania decyzją ostateczną (art. 212 o.p. ) oraz wykonalności decyzji nieostatecznej (art.239 a o.p.) okazała się nietrafna". Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony z dwóch powodów. Po pierwsze Sąd I instancji nie dokonał wprost oceny prawidłowości zastosowania przez organ celny art. .212 o.p. i art. 239a o.p., lecz uznał, że "znaczenie w sprawie mają inne okoliczności". Po wtóre, aby skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenie omawianych przepisów należało w oparciu o prawidłowo zredagowany zarzut wykazać, że te "inne okoliczności" nie stanowiły o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Nieusprawiedliwione jest również zarzucanie Sądowi I instancji, że naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Nie powinno budzić wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcia. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.