II GSK 1303/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Komorniczej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1874/17 w sprawie ze skargi Izby Komorniczej w Rzeszowie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Komorniczej w Rzeszowie 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1874/17, oddalił skargę Izby Komorniczej w Rzeszowie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W grudniu 2016 r., działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1138 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.k.s.e.), D. M. C. (dalej: uczestnik) zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o powołanie go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Rzeszowie. W styczniu 2017 r., na podstawie art. 11 ust. 4 u.k.s.e. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Rady Izby Komorniczej w Rzeszowie o wydanie przez nią opinii w sprawie wniosku uczestnika. Uchwałą z dnia [...] marca 2017 r. Rada Izby Komorniczej w Rzeszowie negatywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek. Ostatecznie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. powołał uczestnika na stanowisko komornika sądowego. Od powyższego powołania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Izba Komornicza w Rzeszowie (dalej: skarżąca), zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e.; art. 10 § 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1; art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Izby Komorniczej w Rzeszowie o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania uczestnika na stanowisko komornika sądowego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister, odwołując się art. 28 k.p.a. uznał, że skarżąca, jako izba komornicza, nie jest stroną postępowania administracyjnego o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Wskazał przy tym, że żaden z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie przyznaje organom samorządu komorniczego - w tym skarżącej, w takim postępowaniu przymiotu strony, bowiem decyzja w tej kwestii nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach/obowiązkach samorządu komorniczego. Organ stwierdził, że z treści art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika jedynie, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym i współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania, bądź odwołania komornika. Zatem samorząd komorniczy uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., co wyklucza jego udział w procedurze powołania na stanowisko komornika sądowego, jako strony tego postępowania. Zdaniem Ministra, sprawy o powołanie na stanowisko komornika dotyczą wyłącznie indywidualnych interesów osób ubiegających się o takie powołanie i udział samorządu komorniczego w takim postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, ale wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Opinia rady izby komorniczej podlega ocenie jako jeden z dowodów i jako taka bezpośrednio wpływa na treść rozstrzygnięcia, jednakże nie czyni to, że izba komornicza staje się stroną postępowania, w którym opinię wydała. Minister nie podzielił również wywodów skarżącej co do tego, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi materialnoprawne źródło interesu prawnego do występowania samorządów zawodowych w charakterze strony w ww. postępowaniach. Organ podkreślił, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister go powołuje i sprawuje nadzór, zgodnie z art. 64 ust. 1 i ust. 2 u.k.s.e. Odnośnie nadzoru korporacyjnego określonego w art. 93 ust. 1 pkt 4 u.k.s.e. stwierdził zaś, że nadzór ten odnosi się do komorników, a nie kandydatów na komorników. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Izba Komornicza w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż izba komornicza nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra powołującą uczestnika na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym, gdyż nie służy jej przymiot strony w tym postępowaniu. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę ustalenia tego uprawnienia lub obowiązku. W ocenie Sądu, żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji wskazał, że zakres działania skarżącej - jako izby komorniczej, został określony wyczerpująco w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 u.k.s.e., stanowiąc, że rada właściwej izby komorniczej ma jedynie możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o stanowisko komornika oraz w sprawie jego odwołania. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów, tj. zgodnie z art. 106 k.p.a., a zatem jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią tą nie jest prawnie związany. Treść decyzji należy więc wyłącznie do kompetencji Ministra, a organ współdziałający (skarżąca) ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ - Ministra. WSA podkreślił, że skoro skarżąca brała udział przy wydaniu przez Ministra decyzji o powołaniu uczestnika na stanowisko komornika jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., to fakt ten wyklucza istnienie po jej stronie przymiotu strony tego postępowania. Jeżeli zatem żaden przepis nie przyznaje skarżącej w tym postępowaniu statusu strony, to postępowanie wszczęte z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podlegało umorzeniu. Reasumując WSA stwierdził, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym. Nie ma możliwości swobody w podejmowaniu czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Sąd podkreślił, że to Minister Sprawiedliwości został uprawniony przez ustawodawcę jako jedyny organ do powoływania komorników i ponosi on odpowiedzialność za osoby dopuszczone do wykonywania zawodu. Sąd I instancji podniósł również, że na zasadzie analogii, nie można stosować do skarżącej, jako izby komorniczej, uchwały NSA, dotyczącej notariuszy i statusu izby notarialnej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Charakter sprawowanych przez notariuszy i komorników sądowych funkcji jest bowiem odmienny. Ponadto odmienny jest także układ stosunków między organem (Ministrem), a korporacją komorników i ich samorządem (skarżącą), od stosunków z korporacją notariuszy, w szczególności co do podporządkowania i czynności nadzorczych, a zatem co do niezależności. W rozpoznawanej sprawie złożono zdanie odrębne od powyższego wyroku Sądu I instancji, w którym m.in. nie podzielono opinii, iż żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Izba Komornicza w Rzeszowie, wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości powołującej D. M. C. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]); uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości umarzającej postępowanie odwoławcze z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieusprawiedliwione przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego Izba Komornicza nie ma statusu strony i nie może skutecznie wnieść odwołania od pozytywnej dla kandydata decyzji. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez nieusprawiedliwione przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie w powołania na stanowisko komornika sądowego Izba Komornicza nie ma statusu strony i nie może skutecznie wnieść odwołania od pozytywnej dla kandydata decyzji. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własne stanowisko w zakresie istnienia legitymacji procesowej izby komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, wyrażone np. w wyrokach NSA: z dnia 2 lutego 2019 r., II GSK 1313/18, z 27 czerwca 2019 r., II GSK 671/18; z 27 czerwca 2019 r., II GSK 2053/17; z 9 października 2019 r., II GSK 2954/17. Omawiając to zagadnienie należy również odwołać się do wykładni art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach dotyczących komorników (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 3 grudnia 2003 r., sygn. akt K 5/02; 20 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 26/03; 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela też poglądy zawarte w powyższych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wyrazem powierzenia pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania na stanowisko komornika. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach: z dnia 23 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2439/15 i z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika - nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku, ewentualnie, miałby o tym zadecydować art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Jednakże art. 11 ust. 1 należy interpretować w związku z ust. 4 tego artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu, a pogląd ten potwierdza piśmiennictwo, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia niepodlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (por. M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.). Reasumując, dokonując wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e. nie można dojść do innego wniosku niż uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, czemu nie może stać na przeszkodzie wykładnia art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., gdyż – jak już zaznaczono wyżej – z mocy art. 11 ust. 4 brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1 u.k.s.e. W konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 671/18 i II GSK 2053/17). Z tego względu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodów organu, dotyczących regulacji wynikających z art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 771 ze zm.), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika. W tym kontekście należy stwierdzić, że wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej Izby Komorniczej w Rzeszowie. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (zob. art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.). Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej. Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpatrujący sprawę ponownie musi rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpatrywanej sprawy i w razie konieczności uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie oraz z tytułu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji.