II GSK 1345/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 174/11 w sprawie ze skargi K. B. na rozstrzygnięcie L. A. W. P. w L. zawarte w informacji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. B. na rzecz L. A. W. P. w L. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę K. B. na rozstrzygnięcie L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie negatywnego rozpoznania protestu. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że K. B. w dniu 1 lipca 2010 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu "Rozbudowa Pizzerii N. w Ł. " w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.5 RPO WL 2007-2013 - konkurs nr 04/RPOWL/1.5/2010. Pismami z dnia 21 października 2010 r. oraz 17 grudnia 2010 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia i poprawienia wniosku. Po dokonaniu korekt i uzupełnień skarżący, został poinformowany, że złożony przez niego wniosek uzyskał 63 punkty i nie otrzymał dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Protest skarżącego złożony od powyższej oceny został uznany za niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest ocena złożonego przez K. B. wniosku pod kątem spełnienia Kryterium "Gotowość realizacji projektu". Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów w ramach I osi priorytetowej "przedsiębiorczość i innowacje" II osi priorytetowej "infrastruktura ekonomiczna", w przypadku projektów infrastrukturalnych oceniający przyzna 8 punktów w tym kryterium, gdy wnioskodawca dołączył do wniosku o dofinansowanie kopię prawomocnego pozwolenia na budowę lub kopię zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych. W przypadku pozostałych rodzajów projektów oceniający przyzna 8 punktów jeżeli wnioskodawca dołączy do wniosku kopię dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością lub lokalem, gdzie usytuowane zostaną zakupione w ramach projektu środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne (np. akt własności, umowa najmu, itp.). Oceniający przyzna 4 punkty jeżeli wnioskodawca dołączy do wniosku kopię umowy przedwstępnej kupna lub najmu nieruchomości/lokalu w którym zlokalizowany zostanie projekt lub kopię promesy kredytowej/leasingowej. W przypadku, gdy projekt nie posiada dokumentacji, która świadczy o gotowości projektu do realizacji (prawomocne pozwolenie na budowę, prawo do dysponowania nieruchomością/lokalem w celu realizacji projektu, kopia promesy kredytowej/leasingowej) oceniający przyzna 0 punktów. Sąd wskazał, że w opisie punktu 18 Instrukcji wypełniania załączników zaznaczono, że wnioskodawca powinien dołączyć załączniki potwierdzające gotowość wnioskodawcy do realizacji projektu, których przedstawienie przy składaniu wniosku o dofinansowanie powoduje uzyskanie dodatkowych punktów na etapie oceny merytorycznej. Wniosek K. B. w zakresie oceny kryterium merytorycznego – ocena strategiczna otrzymał 4 pkt na 8 możliwych do otrzymania, ponieważ projekt jest projektem infrastrukturalnym, a do pierwotnie złożonej wersji wniosku dołączono pozwolenie na budowę, które nie było prawomocne. Sąd wskazał, że w dniu zamknięcia naboru wniosków projekt skarżącego nie obejmował dokumentów, które wypełniałyby wytyczne zawarte w opisie kryterium "Gotowość realizacji projektu". Dokumentacja konkursu wyraźnie wskazuje, że przyznanie dodatkowych punktów na etapie oceny merytorycznej w przedmiotowym kryterium uzależnione jest od przedłożenia prawomocnej decyzji na dzień składania wniosku o dofinansowanie, a ponowne złożenie wniosku w całości po zamknięciu naboru nie powoduje jego kolejnej rejestracji. W przypadku załączników składanych do wniosku o dofinansowanie, uzupełnienia wymagają tylko te załączniki, w których stwierdzono uchybienia. Wezwanie z dnia 21 października 2010 r. do korekty uchybień wskazanych przez LAWP dotyczyło załączników nr 20 i 22, a nie załącznika nr 18, który jest załącznikiem nieobligatoryjnym. U podstaw wyroku powołano art. art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej zwanej u.z.p.p.r. lub ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. II K. B., zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń skarżącego podnoszonych w skardze do WSA w L., a w szczególności w odniesieniu do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentów programowych i konkursowych stanowiących źródło prawa, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych wyroku, uniemożliwiających polemikę z jego treścią oraz kontrolę kasacyjną; 2. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co z kolei doprowadziło do wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organ przepisów dotyczących Kryterium "Gotowości realizacji projektu" w ramach Kryteriów wyboru projektów w ramach I Osi Priorytetowej "Przedsiębiorczość i Innowacje " II Osi Priorytetowej "Infrastruktura Ekonomiczna" RPO WL przyjęte przez KM RPO WL uchwałą nr 37/10 z dnia 7 września 2010 r., Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, część Zasady poprawnego przygotowania wniosku o dofinansowanie w ramach RPO WL na lata 2007-2013 oraz przepisów procedury oceny wniosków z Wytycznych dla Wnioskodawców; 3. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez swobodną ocenę przez Sąd materiału dowodowego wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż wezwanie LAWP z dnia 21 października 2011 r. do uzupełnienia dokumentów nie dotyczyło również załącznika do wniosku nr 18; 4. prawa materialnego, mianowicie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 i 4 u.z.p.p.r w zw. z Wytycznymi dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 (str. 113 i nast.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wniosek o dofinansowanie uzupełniony przez skarżącego w dniu 2 listopada 2010 r. o kopię prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę nie podlega ponownej ocenie merytorycznej. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że wezwanie LAWP z dnia 21 października 2010 r. nie dotyczyło załącznika do wniosku nr 18. Zdaniem skarżącego treść pisma LAWP jasno wskazuje, iż wniosek dotknięty był brakami również w załączniku nr 18. Wszystkie braki zostały uzupełnione w terminie, więc wniosek powinien zostać poddany ponownej ocenie merytorycznej i uzyskać 8 punktów na podstawie kryterium "Gotowość realizacji projektów". W ocenie kasatora Sad I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentów programowych i konkursowych, zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych, co uniemożliwia polemikę z jego treścią oraz kontrolę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę nie wyjaśnił, dlaczego ocena dokonana przez LAWP znajduje oparcie w regulacjach zawartych w dokumentacji konkursowej. Sąd przytoczył jedynie w sposób obszerny zarzuty stawiane przez skarżącego oraz polemikę i dowolną interpretację wytycznych przez LAWP. Akceptacja przez Sąd I instancji sposobu procedowania LAWP stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu, którego działanie było przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji, domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do postawionych w niej zarzutów w kolejności podanej w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut obejmujący naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne wymienione w art.141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji omówił dokumentację konkursową, poszczególne jej regulacje i podał przyczyny, dla których uznał, że dokonana ocena wniosku o dofinansowanie nie narusza prawa. Wyjaśnił, że reguły konkursy, w którym brał udział skarżący zostały określone w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2007- 2013, Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO WL – Uszczegółowienie Programu, Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie, Instrukcji wypełniania załączników oraz w Kryteriach wyboru projektów w ramach I osi priorytetowej "przedsiębiorczość i innowacje" II osi priorytetowej "infrastruktura ekonomiczna". Trafnie ustalając, że kwestionowana przez skarżącego jest ocena złożonego wniosku pod kątem spełnienia kryterium "gotowość realizacji projektu" Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do dokumentów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii – Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II osi RPO WL oraz Kryteriów wyboru projektów. Omówienie szczegółowe pozostałych dokumentów regulujących postępowanie konkursowe było zbędne, gdyż nie miało żadnego znaczenia dla ustalenia, czy wniosek skarżącego spełniał "kryterium gotowości projektu". Regulacje te nie odnosiły się do tego zagadnienia. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca upatruje również w "nieustosunkowaniu się do zarzutów i twierdzeń skarżącego podnoszonych w skardze do WSA". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w skardze zakwestionowano przyznanie skarżącemu 4 punktów za przygotowanie projektu do realizacji zamiast 8 punktów. Sąd I instancji wyjaśnił powody, dla których w świetle dokumentacji konkursowej skarżący nie mógł uzyskać maksymalnej punktacji za spełnienie kryterium "gotowość realizacji projektu". Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że w skardze skarżący zarzucił naruszenie art.26 ust. 2 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polegające na "odrzuceniu wniosku i nieuwzględnieniu protestu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia odniósł się do art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju, natomiast pominął art. 29 ust.2 pkt 6 tej ustawy. Nie musiał go jednak powoływać, gdyż przepis ten odnosi się do kryteriów wyboru projektów, jako obligatoryjnego elementu ogłoszenia o konkursie, a skarżący nie podnosił w skardze braku tego ustawowego elementu ogłoszenia. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej strona skarżąca w oparciu o przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a i art.151 p.p.s.a. kwestionuje wadliwość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia. Również w kolejnym zarzucie podnoszony jest problem wadliwości ustaleń stanu faktycznego, przy czym zarzut ten obejmuje naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że to błędne ustalenie odnosi się do bezpodstawnego przyjęcia, "iż wezwanie LAWP z dnia 21 października do korekty uchybień nie dotyczyło również załącznika do wniosku nr 18". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani przepis art. 151 p.p.s.a ani też przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w tej sprawie nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Przepis art.151 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z kolei w oparciu o przepis art.141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować wyrok Sądu I instancji w omawianym zakresie tylko wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje. Natomiast przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, iż do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Powołany w tym przepisie § 3 p.p.s.a. pozwala Sądowi z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie takiego dowodu (dopuszczenie) ma formę postanowienia i wpisuje się go do protokołu z rozprawy. To właśnie do takiego postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 ustawy p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Tym samym naruszenie art.106 § 5 p.p.s.a. wiąże się wyłącznie z postępowaniem dowodowym na skutek dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. W rozpoznawanej sprawie przed Sądem pierwszej instancji na rozprawie nie przeprowadzano żadnego dowodu z dokumentu, brak jest w tym zakresie jakiejkolwiek informacji, która wynikałaby z protokołu rozprawy. Rozważenia wymaga zatem, czy w oparciu o art.133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. można kwestionować ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie to, że wskazane przepisy, co do zasady nie mogą służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego stanu faktycznego (wyrok z dnia 30.09.09 sygn. akt II FSK 1742/08, wyrok z 29.05.09, sygn. akt I FSK 506/08). Jednakże inaczej należy podejść do tego problemu przy ocenie konstrukcji skargi kasacyjnej wywiedzionej w sprawie, w której Sąd I instancji procedował na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wskazać bowiem należy, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a art. 30 g stanowi, że informacje otrzymane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnych, co sprawia, że przepisy art. 145 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej. Komentowana ustawa w zakresie w niej nieuregulowanym odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem m.in. art.146 i art. 150 p.p.s.a. Nadto w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w istocie jedynie art. 30 c ust. 3 i 5 określa możliwości orzecznicze sądu administracyjnego. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucje zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1), oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2), umorzyć postępowanie w sprawie jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Natomiast przepis art.30c ust.5 określa sytuacje, w których wniesienie skargi powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Biorąc te okoliczności pod rozwagę Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że omawiany w tym zakresie zarzut został zredagowany prawidłowo. Zarzut ten jednak nie jest usprawiedliwiony. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, pismo z dnia 21 października 2010 r. nie wzywało do przedłożenia prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści tego pisma wynika jasno, że wniosek należało uzupełnić poprzez przedłożenie załączników, które były wymagane w chwili złożenia wniosku. Do takich obligatoryjnych (wymaganych) załączników, niedołączonych przez skarżącego do wniosku, należało oświadczenie o dostarczeniu najpóźniej na 30 dni przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie kopii prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości zarówno to, że skarżący nie dołączył do wniosku tego obligatoryjnego załącznika jak i to, że w dniu składania wniosku o dofinansowanie decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Z dokumentacji konkursowej, omówionej przez Sąd I instancji wynika, że załączniki składane wraz z wnioskiem podzielono m.in. na wymagane w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie i załączniki nieobligatoryjne, złożone w celu uzyskania dodatkowych punktów na etapie oceny merytorycznej. Ta regulacja wskazuje wprost, że brak było podstaw do żądania złożenia załączników nieobligatoryjnych, co pozostaje w zgodzie z treścią omawianego pisma. W piśmie tym wskazano na brak oświadczenia o dostarczeniu kopii prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę najpóźniej na 30 dni przed podpisaniem umowy i wezwano do przedłożenia "brakującego dokumentu". W ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił wyrokowi naruszenie art.26 ust.2 w związku z art. 29 ust.2 i 4 ustawy o zasadach polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzupełniony wniosek o dofinansowanie nie podlegał ponownej ocenie merytorycznej. Wyjaśnić zatem należy, że wezwanie do uzupełnienia wniosku obejmowało etap oceny formalnej. Po jego uzupełnieniu dokonano oceny merytorycznej wniosku przyznając 63 punkty i umieszczając wniosek na liście rezerwowej. Nie było więc "ponownej oceny merytorycznej". Skarżący konsekwentnie nie dostrzega tego, że dokumentacja konkursowa przewidywała przyznanie dodatkowych punktów tym uczestnikom konkursu, którzy w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie posiadali wszelkie niezbędne dokumenty świadczące o gotowości do realizacji projektu. Z omówionych już regulacji wynika wprost, że aplikując w konkursie wnioskodawca nie musiał mieć dokumentów wykazujących gotowości do realizacji projektu, musiał jedynie oświadczyć, że dokumentami tymi będzie się legitymował w odpowiednim czasie. Jedynie zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca w chwili składania wniosku legitymował się m.in. prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, otrzymywał owe dodatkowe punkty. Złożenie dokumentów świadczących o gotowości realizacji projektu w późniejszym czasie niż dzień złożenia wniosku nie mogło skutkować przyznaniem 8 punktów, bo wtedy właśnie doszłoby do naruszenia zasady równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust 2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.