II GSK 1369/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/13 w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary grzywny oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: [...] WIF), pismem z 5 marca 2013 r., na podstawie § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 18 października 2002 r.) oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), wezwał skarżącą, jako kierownika apteki zlokalizowanej w W. przy ul. M. [...], do złożenia w terminie 7 dni informacji o obrocie i stanie posiadania określonych w wezwaniu produktów leczniczych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 15 lutego 2013 r. Skarżąca w odpowiedzi wskazała, że nie może podać ww. danych bez zgody swojego pracodawcy, ponieważ byłoby to sprzeczne z wewnętrznymi przepisami firmy i Kodeksem pracy. Wobec tego wyjaśniła, że w tego typu sprawach należy kontaktować się z centralą firmy. W odpowiedzi na ponowne wezwanie WIF, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie odnośnie braku zgody przełożonych na przekazanie przez nią żądanych przez organ danych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. WIF, w pkt 1, uznał za bezzasadne odmówienie przez I. P. przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece, produktów leczniczych od 1 stycznia do 15 lutego 2013 r., a w pkt 2 ukarał skarżącą grzywną 200 złotych. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 88 § 1 k.p.a. i § 14 rozporządzenia z 18 października 2002 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że § 14 rozporządzenia z 18 października 2002 r. określa obowiązek kierownika apteki względem wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, do przekazywania organowi na każde jego żądanie informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Rozporządzenie nie wprowadza jakichkolwiek innych przesłanek, które mają być spełnione, aby Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny mógł wystąpić i uzyskać od kierownika apteki żądane informacje. Za bezpodstawny organ uznał zatem zarzut, że skarżąca nie mogła udzielić określonych w wezwaniu informacji, ponieważ nie uzyskała zgody od swego pracodawcy. Skarżąca, jako kierownik apteki była obowiązana przestrzegać przepisów prawa dotyczących pełnienia funkcji kierownika apteki, m.in. nałożonych § 14 rozporządzenia z 18 października 2002 r. i odnoszących się do obowiązku przekazywania informacji o obrocie i stanie posiadania na każde żądanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Organ odwoławczy powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. zauważył, że WIF w wezwaniu z marca 2013 r. poinformował skarżącą, że ma ono związek z toczącym się postępowaniem w przedmiocie podejrzenia naruszenia dyspozycji art. 94a ust.1 p.f. Nadto Główny Inspektor Farmaceutyczny nie podzielił zasadności zarzucanego naruszenia przez WIF przepisów proceduralnych, tj. art. 8 oraz art. 9 k.p.a. wskazując, że organ ten informował ją o obowiązkach prawnych spoczywających na niej jako kierowniku apteki, a także o konsekwencjach ich naruszenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła I. P. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z treści art. 88 § 1 k.p.a., będącego podstawą zaskarżonego postanowienia, wywiódł, że organ w warunkach wskazanych w ustawie może nałożyć karę grzywny po raz pierwszy w wysokości do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - w wysokości do 200 zł. W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji farmaceutycznej naruszyły ww. przepis nakładając na skarżącą jako kierownika apteki po raz pierwszy karę grzywny w wysokości 200 zł, zamiast w wysokości 50 zł. W ocenie Sądu kara grzywny zastosowana po raz pierwszy nie może być większa niż 50 zł. W ocenie WSA wysokość tej kary w żaden sposób nie jest zależna od ilości wezwań skierowanych do danego podmiotu. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał organowi wzięcie pod uwagę powyższych wskazań, a także poddanie analizie kwestii tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście § 14 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2002 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji przez ich uchylenie i przyjęcie, że treść art. 88 § 1 k.p.a. dopuszcza nałożenie kary grzywny po raz pierwszy w wysokości nie wyższej niż 50 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że treść art. 88 § 1 k.p.a. przesądza, że nałożenie kary grzywny na osobę niestosującą się do wezwania jest uprawnieniem organu, nie jego obowiązkiem. Zatem do organu należy kwestia, czy skorzysta ze swojego uprawnienia, czy też nie. Wobec tego, organ przy pierwszym wezwaniu może odstąpić od ukarania grzywną i zastosować środek przymusu dopiero przy kolejnym wezwaniu. Art. 88 § 1 k.p.a. w swojej treści nie wymaga do nałożenia grzywny 200 zł wcześniejszego ukarania grzywną w wysokości 50 zł. Zdaniem organu, skoro oba wezwania były prawidłowe i zawierały pouczenia, to powtórne bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin uzasadniało nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 200 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - jak w tej sprawie - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać, czy nie narusza on innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 88 § 1 k.p.a. Tym samym poza sporem pozostaje, że w myśl § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 października 2002 r. – wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 94a ust. 4 pakt 8 Prawa farmaceutycznego - obowiązek przekazania wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu – na jego żądanie - informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych spoczywa na kierowniku apteki. Zgodnie zaś z objętym skargą kasacyjną art. 88 § 1 k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł /.../. Skarga kasacyjna nie precyzuje jednoznacznie, czy naruszenie przytoczonego przepisu upatruje w błędnym jego zrozumieniu czy też niewłaściwym zastosowaniu. Sformułowanie zarzutu - a to stwierdzenie, że jego naruszenie nastąpiło przez "przyjęcie, że treść art. 88 § 1 k.p.a. dopuszcza nałożenie kary grzywny po raz pierwszy w wysokości nie wyższej niż 50 zł" - świadczy o tym, że skargę kasacyjną oparto na podstawie wadliwego zrozumienia przepisu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, istotnie, Sąd I instancji z treści przytoczonego przepisu wywiódł, że organ administracji publicznej może nałożyć karę grzywny po raz pierwszy w wysokości do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - w wysokości do 200 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie art. 88 § 1 k.p.a. - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - jest prawidłowe. Niewątpliwie przepis ten - odwołując się do określonych prawem obowiązków - przewiduje sankcje za ich niewykonanie. Określona art. 88 § 1 k.p.a. możliwość ukarania grzywną do 50 zł, a razie ponownego niezastosowania się do wezwania przez organ grzywną do 200 zł wskazuje, że taki system nakładania sankcji - tzn. możliwość ponowienia kary grzywny - pełni określoną funkcję. Ukaranie grzywną nie jest mianowicie wyłącznie negatywną reakcją organu na niewykonanie nałożonego obowiązku, ale zmierza do wymuszenia określonego zachowania się. Tym samym podzielić należy pogląd, że pierwsza grzywna nie może przekraczać 50 zł. Dopiero niewykonanie obowiązku - mimo ukarania grzywną do 50 zł i mimo ponownego prawidłowego wezwania - uzasadnia ukaranie grzywną do 200 zł. Takie stanowisko prezentowane jest też w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el.,2015; teza 10. oraz G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A. Martan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Wyd. III, LEX 2010, komentarz do art. 88, teza 8.). Z tych też względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.