II GSK 1374/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2748/12 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie wymagań w zakresie zarządzania bezpieczeństwem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza na rzecz K. R. od Ministra Infrastruktury i Rozwoju 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: w dniu [...] maja 2012 r. ok. godziny [...], w porcie w G. m/f "S." odcumowała od nabrzeża H. II. Kapitanem jednostki był K. R. W początkowej fazie manewrów wyjściowych jednostki na mostku nie było sternika, który wykonywał czynności w porcie pasażerskiej. Około godziny [...], jednostka m/f "S." uderzyła dziobem w nadbrzeże i suwnicę kontenerową. Na skutek postępowania wszczętego w oparciu o art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) Dyrektor Urzędu Morskiego w G. decyzją z [...] czerwca 2012 r. nałożył na kapitana statku karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy złotych, za brak obsadzenia stanowiska sterowego przez sternika podczas manewrów w porcie G. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że obowiązek obsadzenia mostku jednostki "S." przed wyjściem statku w morze w składzie kapitan statku, oficer bezpieczeństwa i sternik manewrowy, wynika z jednej z procedur (0.7.3 Edycja 1.0) systemu zarządzania bezpieczeństwem (SMS) przedmiotowej jednostki. SMS jest wydawany na podstawie wymagań ustanowionych przez Międzynarodowy kodeks zarządzania bezpieczną eksploatacją statków i zapobieganiem zanieczyszczaniu (ISM CODE), którego postanowienia na mocy prawidła 3 ust. 1 rozdziału IX Międzynarodowej Konwencji o bezpieczeństwie na morzu, SOLAS, sporządzonej w Londynie dnia 1 listopada 1974 r. (Dz. U. z 1984 r., Nr 61, poz. 318 i 319, z 1986 r. Nr 35, poz. 177, z 2005 r. Nr 120, poz. 1016 i z 2008 r., Nr 191, poz. 1173) należy traktować jako obowiązkowe. Jedną z procedur obowiązujących na promie "S." jest zapewnienie właściwej obsady mostku przez wyjściem statku w morze. Mając na uwadze powyższe oraz obowiązek prawny przestrzegania procedur zawartych w SMS należy uznać, że kapitan jednostki "S.", nie dopełnił przedmiotowego obowiązku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydaną dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowi art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2011 r., Nr 228, poz. 1368; dalej: ustawa o bezpieczeństwie morskim), zgodnie z którym, kapitan który narusza wymagania dotyczące bezpieczeństwa statku określone w ustawie oraz umowach międzynarodowych podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej Monitor Polski dla celów emerytalnych i rentowych. W ocenie Sądu przyczyną wymierzenia kary było niezapewnienie przez skarżącego – kapitana statku "S." w dniu [...] maja 2012 r. w początkowej fazie manewrów wyjściowych statku z portu w G. właściwej obsady mostka – wymaganej przepisem Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem (SMS). Sąd podkreślił, że skarżący nie kwestionował nieobecności sternika w momencie odcumowywania statku, wskazywał jedynie, że termin użyty w procedurze, tj. słowo "powinien" nie oznacza bezwzględnej obecności wszystkich wymienionych członków załogi, a co za tym idzie, istnieje pewien luz interpretacyjny pozwalający na zastępowanie sternika innym członkiem załogi – jak podkreślał pełnomocnik skarżącego w niniejszym przypadku była to osoba z wyższymi kwalifikacjami. W tym zakresie Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego i uznał, że to kapitan statku odpowiada za bezwzględne przestrzeganie procedur SMS ustalonych dla danej jednostki, bowiem to on jest gwarantem przestrzegania obowiązujących procedur koniecznych dla bezpiecznej eksploatacji statku. Sąd podkreślił, że żaden z zapisów procedury SMS nie daje kapitanowi uprawnień do ich zmiany czy też dowolnej interpretacji. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II K. R. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania poprzez: 1. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedokładnym zbadaniu, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ustalenia organu obarczone są niepełnym i częściowo błędnym określeniem stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi - w szczególności naruszenia sądu polegają na: - braku zbadania oraz ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do zarzutów strony odnoszących się do stwierdzenia, że skarżący zapewnił należytą obsadę mostka podczas manewrów statku m/f "S." w porcie G. poprzez obecność trzech oficerów nawigatorów (każdy z uprawnieniami kapitana żeglugi wielkiej), co wyczerpywało wymogi bezpieczeństwa określone w procedurze 0.7.3. Edycja 1.0 systemu SMS dla tej jednostki pływającej; - braku zbadania oraz ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do zarzutów strony odnoszących się do stwierdzenia, że organ wydający zaskarżoną decyzję błędnie sformułował zarzut wskazując na rzekomy brak obsadzenia "stanowiska sterowego" podczas, gdy procedura 0.7.3. Edycja 1.0 systemu SMS określająca obowiązki kapitana jednostki takiego obowiązku nie przewiduje; - braku zbadania oraz ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do zarzutów strony odnoszących się do zasady jednolitego porządku prawnego i zasady zaufania do organów państwa wobec przebiegu postępowań prowadzonych przez dwa organy Urzędu Morskiego w G. względem skarżącego i zajęciu przez nie całkowicie odmiennych stanowisk w kwestii ewentualnego naruszenia zasad bezpieczeństwa; - braku zbadania oraz ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do zarzutów strony odnoszących się do twierdzeń skarżącego, iż procedury określające jego obowiązki jako kapitana jednostki nie zostały sformułowane w sposób kategoryczny, a prezentowane przez organ administracji stanowisko wynika z błędnego ich tłumaczenia na język polski; - lakonicznym i niewyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwiło stronie uzyskanie wiedzy na temat motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę; 2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji morskiej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracji stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego poprzez : 1. błędną interpretację i zastosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie morskim w powiązaniu z wymaganiami określonymi w Konwencji SOLAS rozdział IX, prawidło 3 ust. 1 poprzez przyjęcie, że skarżący naruszył wymagania tego prawidła; 2. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący naruszył wymagania dotyczące bezpieczeństwa statku określone w ustawie oraz umowach międzynarodowych, a tym samym podlega karze pieniężnej określonej w art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Szerszą argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w powołanym przepisie jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania, i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że: - ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, - ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, - ma, w razie wątpliwości, umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której, jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje bowiem: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010 r.). Wskazać także należy, że do ustawowych wymogów uzasadnienia wyroku należy przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w jego uzasadnieniu nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to jest na tyle istotne, że uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno odnosić się do przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie poprzez dokonanie ich wykładni i subsumcji pod ustalony, zgodnie z regułami rzetelnej procedury administracyjnej, stan faktyczny. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w tej sprawie była decyzja wydana na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Przepis ten, w zakresie istotnym dla sprawy, deliktem administracyjnym czyni naruszenie wymagań dotyczących bezpieczeństwa statku określonych w ustawie oraz umowach międzynarodowych. Z jasnej jego treści wynika więc, że dla jego zastosowania koniecznym jest ustalenie i wskazanie przepisu ustawy oraz/lub umowy międzynarodowej, który został naruszony, a który odnosi się do wymagań dotyczących bezpieczeństwa statku. Dodać przy tym należy, wychodząc poza ramy prawne powołane przez Sąd I instancji, że w art. 5 pkt 33 ustawy o bezpieczeństwie morskim zdefiniowano pojęcie umów międzynarodowych poprzez wymienienie umów międzynarodowych w rozumieniu przepisów tej ustawy. Natomiast stosownie do pkt 34 art. 5, ilekroć w ustawie jest mowa o Kodeksie ISM należy przez to rozumieć Międzynarodowy kodeks zarządzania bezpieczną eksploatacją statków i zapobiegania zanieczyszczeniami, określony w rozdziale IX Konwencji SOLAS. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zacytował przepis art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim, a następnie stwierdził, że przyczyną wymierzenia kary było niezapewnienie "właściwej obsady mostka – wymaganej przepisem Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem (SMS)". Z tak nader lakonicznego odniesienia się do ram materialnoprawnych decyzji nie sposób wywieść, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że System Zarządzania Bezpieczeństwa, a ściślej mówiąc jego "przepisy" są przepisami ustawy lub umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek rozważań umożliwiających odtworzenie sposobu rozumowania Sądu i przyczyn dla których uznał, że procedura systemu zarządzania bezpieczeństwem opracowania dla określonej jednostki stanowi umowę międzynarodową, której naruszenie skutkuje nałożeniem kary pieniężnej na podstawie przepisu stanowiącej podstawę prawną skontrolowanej przez ten Sąd decyzji. Zgodzić się należy także ze skarżącym, że w uzasadnieniu wyroku nie odniesiono się do zarzutów skargi. Niemniej jednak zauważyć należy, że najpierw Sąd I instancji powinien dokonać wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem ustalić, który z przepisów ustawy lub umowy międzynarodowej dotyczących bezpieczeństwa statku zostały naruszone, i czy organ prawidłowo to ustalił, a następnie dopiero odnieść się do zarzutów skargi. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło kontrolę instancyjną przyjętej, a nieumotywowanej, zgodnie z wymogami wynikającymi z tego przepisu, tezy o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec istotnych braków uzasadnienia wyroku odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.