II GSK 1400/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4289/21 w sprawie ze skargi K.Sp. k. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr DWB.7100.1.2021.MSO w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K..Sp. k. w M.1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., (sygn. akt V SA/Wa 4289/21) w sprawie ze skargi K. sp.k. w M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka"), na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr DWB.7100.1.2021.MSO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2020 r., nr 7/2020; oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne: 1. W dniu 13 lutego 2019 r. Śląski WINB działając na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2020 r., poz. 215 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa o wyrobach budowlanych", "u.w.b."), na budowie autostrady A1 Tuszyn-Pyrzowice pobrał do badań próbkę wyrobu budowlanego: [...], wyprodukowanego przez Stronę, w celu ustalenia, czy wyrób budowlany posiada deklarowane przez producenta właściwości użytkowe. 2. Po analizie wyniku badań, w dniach od 28 maja do 24 października 2019 r. Śląski WINB przeprowadził u producenta kontrolę ww. wyrobu budowlanego. Na wniosek kontrolowanego z 6 czerwca 2019 r. zlecono badanie próbki kontrolnej akredytowanemu laboratorium - Instytutowi Techniki Budowlanej, Zespołowi Laboratoriów Badawczych Laboratorium Konstrukcji Budowlanych, Geotechniki i Betonu (LZK) w Katowicach. Po badaniu próbki kontrolnej sporządzono sprawozdanie z badań z 22 kwietnia 2020 r. (zastępujące sprawozdanie z 20 sierpnia 2019 r.). Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli z 24 października 2019 r. 3. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, 25 listopada 2019 r. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: [...], niespełniającego wymagań określonych w art. 16 ust. 1a ustawy o wyrobach budowlanych. W odpowiedzi na wezwanie Organu z 28 kwietnia 2020 r. Strona wskazała K.M. - członka zarządu komplementariusza - jako osobę najbardziej kompetentną do wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Producent oświadczył jednocześnie, że przedmiotowy wyrób nie znajduje się już w obrocie. Na podstawie poczynionych ustaleń, Organ I instancji, działając na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych, wydał w dniu 20 lipca 2020 r. decyzję nr 5/2020 umarzającą wszczęte przez Śląskiego WINB postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w art. 16 ust. 1a ustawy o wyrobach budowlanych. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie, Śląski WINB wskazał, że skoro przedmiot postępowania nie znajduje się już w obrocie, to tym samym zaistniała przesłanka umorzenia postępowania określona w art. 32 ust. 2 ustawy o wyrobach budowlanych. 4. Decyzją Śląskiego WINB nr 7/2020 z 10 grudnia 2020 r., nałożono na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 40 000 zł z tytułu umieszczenia oznakowania CE na wyrobie budowlanym: [...], który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że w sprawie miał na uwadze przesłanki wymiaru kar określone w art. 36j ust. 3 u.w.b. Kwotą wyjściową do wyliczenia kary pieniężnej była kwota maksymalna określona w art. 36b u.w.b., tj. kwota 100 000 zł. Ponieważ w kontrolowanej sprawie stopień naruszenia przepisów ustawy był umiarkowany, Organ I instancji przyjął, że kwota bazowa kary wynosi 40% kary przewidzianej w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, a zatem kwota bazowa wynosi 40 000 zł. Drugą przyjętą przez Organ przesłanką była liczba wyrobów wprowadzonych do obrotu - wynosiła ona 16 palet (1 paleta zawiera 8,64 m3), z tym że wyrób nie znajduje się już w obrocie. Z tego powodu Organ I instancji uznał, że wysokość kary pieniężnej powinna zostać zmniejszona o 10% od kwoty maksymalnej wskazanej w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, a więc o 10 000 zł. Trzecią przesłanką było uprzednie naruszenie przepisów ustawy przez producenta w odniesieniu do wyrobu, będącego przedmiotem postępowania, jak i innych wyrobów (co potwierdziły odpowiedzi uzyskane od pozostałych WINB). Organ uznał zatem, że uprzednie naruszenia miały wpływ na podwyższenie kary pieniężnej o 20%, czyli o 20 000 zł. Kolejną przesłanką, wymienioną w art. 36j ust. 3 u.w.b. i uwzględnioną przez Organ I instancji była współpraca producenta z organem wymierzającym sankcję i jego przyczynienie się do sprawnego zakończenia postępowania. Śląski WINB uznał, że winno to skutkować obniżeniem kary o 10%, czyli o 10 000 zł. W tej sytuacji Organ I instancji wymierzył karę pieniężną w wysokości 40 000 zł. 5. Decyzją z 8 czerwca 2021 r., nr DWB.7100.1.2021.MSO, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł. W świetle art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.) zdaniem GINB nie może budzić wątpliwości, że Strona posiada status producenta. Organ odwoławczy w dalszej kolejność przywołał treść art. 4 oraz art. 5 u.w.b. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie będący przedmiotem kontroli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 1338:2003 Betonowe kostki brukowe - Wymagania i metody badań, wprowadzoną do zbioru Polskich Norm normą PN-EN 1338:2005 o tym samym tytule, wraz z poprawką EN 1338:2003/AC:2006, wprowadzoną do zbioru Polskich Norm normą PN-EN 1338:2005/AC:2007. GINB podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że producent wystawił w dniu 4 grudnia 2016 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr KM-16/KP/2016, w której jako normę, którą zastosował do oceny zasadniczych charakterystyk wskazał EN 1338:2003 wraz z poprawką 1338:2003/AC:2006. Producent zadeklarował m.in. wytrzymałość na rozciąganie przy rozłupywaniu: wytrzymałość charakterystyczna T nie mniejsza niż 3,6 MPa, przy czym żaden wynik pojedynczy nie mniejszy niż 2,9 MPa, obciążenie niszczące nie mniejsze niż 250 N/mm długości rozłupywania. Organ podkreślił, że wyniki badań próbki wyrobu budowlanego przeprowadzonego zgodnie z procedurą badawczą, nie potwierdziły deklarowanej przez producenta wytrzymałości na rozciąganie przy rozłupywaniu (według normy EN 1338:2003 wraz z poprawką EN 1338:2003/AC:2006) - por. sprawozdanie z badań: nr LZK00-00969/19/Z00NZK/B z 22 kwietnia 2020 r. (zastępujące sprawozdanie z 28 marca 2019 r.) i nr LZK00-02208/19/Z00NZK/B z 22 kwietnia 2020 r. (zastępujące sprawozdanie z 20 sierpnia 2019 r.). Zgodnie z rozdz. 5.3.3.2 normy EN 1338:2003 wraz z poprawką EN 1338:2003/AC:2006 wytrzymałość charakterystyczna przy rozłupywaniu T nie powinna być mniejsza niż 3,6 MPa. Żaden pojedynczy wynik nie powinien być mniejszy niż 2,9 MPa i nie powinien wykazywać obciążenia niszczącego mniejszego niż 250 N/mm długości rozłupywania. Mając powyższe na uwadze Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, którą spełniałaby zadeklarowaną przez producenta: wytrzymałość na rozciąganie przy rozłupywaniu. Istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy zdaniem organu mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy. Producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 4, zgodnie z normą zharmonizowaną EN 1338:2003 wraz z poprawką EN 1338:2003/AC:2006 (por. deklarację właściwości użytkowych Nr KM-16/KP/2016), a więc najniższy system oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. GINB zauważył również, że dwukrotne badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego udostępnionego na rynku, wyprodukowanego 11 września 2018 r. wykazało, że nie posiada on deklarowanych właściwości użytkowych w zakresie wytrzymałości na rozciąganie przy rozłupywaniu. Zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie jest wyższy niż 10%. Wyrób budowlany nie posiada deklarowanych właściwości użytkowych, które mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia zamierzonego zastosowania wyrobu, jak również warunkują spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem. Tym samym, biorąc pod uwagę okoliczności, Organ odwoławczy stwierdził, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie umiarkowany. Kolejną dyrektywą wymiaru kary jest zdaniem GINB uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Stosując tę dyrektywę należy określić czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany, a kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej. Począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził dotychczas nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów ([...]). W toku kontroli przeprowadzonej w dniach 24 czerwca - 2 lipca 2020 r., stwierdzono nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych i informacjach towarzyszących oznakowaniu CE. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia Organ odwoławczy uznał, że wyroby producenta były kilkakrotnie kontrolowane, a w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości. Stanowi to okoliczność obciążającą, mającą wpływ na podwyższenie kary pieniężnej. GINB zaznaczył, że przy wymierzaniu kary pieniężnej wziął pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążającą i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej. Organ odwoławczy podał także, że ilość wyrobu budowlanego niezgodnego z deklarowanymi przez producenta właściwościami użytkowymi wynosiła 16 palet (1 paleta zawiera 8,64 m3). Zatem biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać obniżona. GINB wyjaśnił, że miarkując wysokość kary pieniężnej wziął pod uwagę współpracę z organem wymierzającym sankcję i przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Producent nie utrudniał prowadzonego postępowania, jak też przyczynił się do jego szybkiego zakończenia. Powyższe stanowiło okoliczność łagodzącą przy ustaleniu kary pieniężnej. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 18 lutego 2022 r., orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), uchylając decyzje wydane przez Organy obu instancji. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ nałożył bowiem na Skarżącą karę pieniężną, której wysokość budzi wątpliwości na gruncie obowiązujących przepisów prawa oraz stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji Organ orzekając o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które nie pozwalają na uznanie, że wysokość kary pozostaje w pełni adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa. Zdaniem WSA organ Inspekcji Nadzoru Budowlanego nakładając karę pieniężną, w trybie przepisów o wyrobach budowlanych, uwzględniać powinien także przesłanki uregulowane w przepisach k.p.a. oraz inne okoliczności w takim zakresie, w jakim pozostają one adekwatne do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku rozpoznawanej sprawy, dla ustalenia wysokości kary pieniężnej mogły mieć niewątpliwie znaczenie inne dyrektywy dotyczące jej wymiaru, o których mowa w art. 189d k.p.a., w szczególności jak podnosi Skarżący: nie był on karany pomimo wieloletniej działalności na rynku wyrobów budowalnych (organy odstępowały dotychczas od wszczęcia postępowania), podjął pełną współpracę z organem prowadzącym postępowanie, dobrowolnie i bezzwłocznie usunął skutki naruszenia, z uwagi na niewielką ilość wyprodukowanej kostki brukowej, ponadto jak podkreślił nie odniósł żadnej korzyści, a jedynie poniósł wysokie koszty specjalistycznych badań laboratoryjnych. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem szerszego zakresu jej okoliczności (przesłanek rzutujących na wysokość kary) oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. WSA nakazał Organowi w ponownym postępowaniu rozważenie, czy ustalone okoliczności sprawy uzasadniają w pełni nałożenie na Skarżącego kary w dotychczasowej wysokości. 7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego: I. art. 36j ust. 3 oraz art. 36b u.w.b. poprzez przyjęcie, że Organ niewłaściwe zastosował przesłanki wymiaru kary pieniężnej określone w tych przepisach, podczas gdy Organ prawidłowo ustalił stopień naruszenia przepisów ustawy i prawidłowo wymierzył karę w oparciu o przesłanki jej wymiaru wymienione przez ustawodawcę w art. 36j ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§ 1 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy i nie dokonał oceny wszystkich przesłanek wymiaru kary, podczas gdy organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny określając stopień naruszenia prawa materialnego jako umiarkowany i prawidłowo zastosował przesłanki wymiary kary wskazane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. 8. Odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona na podstawie art. 66 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. 9. Na wstępie należy podkreślić, że kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że związany podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie może objąć kontrolą kasacyjną wyroku w zakresie wykraczającym poza wskazane podstawy i podniesione w ich ramach zarzuty. Nie może również w żaden sposób uzupełnić lub skorygować podstaw kasacyjnych, na których skargę oparto. Sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a., z których żadna w sprawie nie wystąpiła. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produkowanego przez nią wyrobu budowlanego niespełniającego deklarowanych przez producenta wymogów nie było zgodne z prawem. Zdaniem Sądu I instancji, wymierzając karę, winno się wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności wymienione w art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych (u.w.b.), ale również okoliczności określone przepisem art. 189d k.p.a., których przepis art. 36j ust. 1 u.w.b. nie przewiduje, np. stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, które osiągnęła. Z kolei zdaniem Skarżącego kasacyjnie Organu prawidłowo ustalił on stopień naruszenia przepisów ustawy i prawidłowo wymierzył karę w oparciu o przesłanki jej wymiaru wymienione przez ustawodawcę w art. 36j ust. 3 u.w.b. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia prawa materialnego art. 36j ust. 1 w związku z art. 36b u.w.b. za nieusprawiedliwiony. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. 10. W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa – "Administracyjne kary pieniężne" (zob. art. 189a 1 k.p.a.). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20). Podobnie regulacją materialnoprawną jest art. 36j ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o wyrobach budowlanych. 11. Istota sporu w sprawie sprowadza się wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy określone art. 36j ust. 1 u.w.b. przesłanki ustalenia wysokości kary pieniężnej mogą, wskutek posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "w szczególności", zostać uzupełnione przez przesłanki tym przepisem nie uwzględnione. Rozstrzygając ten spór należy stwierdzić przede wszystkim, że karze pieniężnej, zgodnie z art. 36b u.w.b., podlega producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym nieposiadającym właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub deklaracji krajowej. Tryb nakładania kar pieniężnych określają przepisy art. 36j ust. 1 do 4 cyt. ustawy, z czego ust. 3 wymienia przesłanki ustalenia ich wysokości. Jak stanowi ostatni z wymienionych przepisów, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia tego postępowania. Sąd I instancji ze zwrotu zawartego w regulacji art. 36j u.w.b. "w szczególności", zgodnie z którym art. 36j ust. 1 u.w.b. określa otwarty katalog przesłanek branych pod uwagę przy wymierzeniu kary pieniężnej, wyprowadził jednak, zdaniem NSA, błędny wniosek, iż katalog ten mógł zostać uzupełniony o przesłanki przewidziane art. 189d k.p.a. nieuwzględnione przez cytowany przepis ustawy o wyrobach budowlanych. Odnosząc się do tej kwestii, należy stwierdzić, że przewidzianych działem IVA Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie należy traktować jako uniwersalnego klucza rozstrzygania w sprawach o nałożenie kar pieniężnych, znajdują bowiem one zastosowanie ograniczone (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1660/21). Dzieje się tak z tego powodu, że ustawodawca w art. 189a § 2 k.p.a., w kwestiach tym przepisem określonych, przyznał pierwszeństwo regulacjom odrębnym, wyłączając w ogóle możliwość stosowania unormowania z działu IVA k.p.a. Zatem w tym zakresie przepisy k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych odnosić się mogą wyłącznie do tych aspektów kar pieniężnych przewidzianych przepisami odrębnymi, które nie doczekały się w tych przepisach regulacji (por. np. R. Stankiewicz (w) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wyd. pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego str. 1420 i nast., wyd. C.H.Beck). 12. Taki stan rzeczy nie zachodzi w przypadku przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Jak stanowi art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVA w tym zakresie nie stosuje się. Przywołana norma wskazuje na pierwszeństwo przepisów odrębnych i wyklucza możliwość odwoływania się do art. 189d k.p.a., jeśli w tym zakresie, a więc w zakresie dotyczącym przesłanek nałożenia kary pieniężnej, przepisy ustawy odrębnej tę kwestię uregulowały. Powyższego poglądu nie może zmienić okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o wyrobach budowlanych, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek określony art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustanowiony art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych katalog przesłanek nałożenia kary pieniężnej w określonej wysokości nie jest zamknięty, przepis ten zawiera bowiem zwrot: "w szczególności", zatem bez wątpienia może być uzupełniany o inne, nie zawarte w nim przesłanki. Tym samym ustalenie wysokości kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych wyłącznie w oparciu o przesłanki wyszczególnione w art. 36j ust. 3 u.w.b. nie było, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji zgodne z prawem. 13. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że wątpliwości budzi metodologia obliczenia wysokości kary przyjęta przez Organ, który nieprawidłowo wyszedł z założenia, że punktem wyjścia jest najwyższa, możliwa kara (100 000 zł), podczas gdy Organ powinien stosować metodę odwrotną, zaczynając od 0 zł i stopniowo, należycie to uzasadniając (nie na zasadzie dowolnego uznania) wysokość kary podnosić bądź zmniejszać w przypadku zaistnienia przesłanek wartościowania kary. 14. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine orzeczono jak w sentencji gdyż orzeczenie Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 § 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl