II GSK 1430/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny – Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1158/20 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr BP.501.647.2020.1001.ML6.6518 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1158/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr: BP.501.647.2020.1001.ML6.6518 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynikają następujące ustalenia faktyczne. W dniu 6 grudnia 2019 r. w Krakowie odbyła się kontrola drogowa pojazdu marki Skoda o nr. rej. [...]. Pojazdem kierował K. B., wykonując przewóz w imieniu i na rzecz T. sp. z o.o. w K. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli nr WITD.DI.P.VI0206/333/19. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany przewoził jednego pasażera z przystanku [...] przy hotelu [...] na ul. [...] w K. i został zatrzymany w trakcie przewozu na ww. trasie na ul. [...]. Stwierdzono, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie posiada wypisu z licencji podmiotu, na rzecz którego wykonywał przewóz. Nadto stwierdzono, że kierowca nie posiadał ważnych na dzień kontroli orzeczeń - lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.500,00 zł. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1 - 4, art. 39k, art. 39m, art. 87, art. 92a ust. 2, 4 i 8 u.t.d., lp. 1.2, lp. 4.2, lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 stycznia 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podtrzymał ustalenia faktyczne organu I instancji i uznał, że osobą odpowiedzialną za dokonane naruszenia jest D. Z. jako zarządzający transportem w przedsiębiorstwie T. sp. z o.o. w K. Zdaniem GITD zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza bezspornie, że kontrolowany przewóz wykonywany był na rzecz T. sp. z o.o. Kierowca, przesłuchany pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, zeznał, że wykonuje kontrolowany przewóz na rzecz ww. przedsiębiorstwa. Nadto zeznanie to jest zgodne z wydanym paragonem, który stanowi dowód potwierdzający stanowisko organu. Organ podkreślił, że przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej okoliczność wykonywania kontrolowanego przewozu na rzecz T. sp. z o.o. nie była kwestionowana ani przez stronę, ani także przez reprezentującego ją pełnomocnika. Oceny tej nie zmienia fakt braku zatrudnienia kierowcy w ww. spółce na podstawie umowy o pracę. W konsekwencji skarżący odpowiada za brak wyposażenia kierowcy w wypis z licencji oraz brak orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, które zobowiązany był okazać podczas kontroli drogowej. GITD podkreślił, że jednym z podstawowych obowiązków zarządzającego transportem jest weryfikacja posiadanych przez kierowców uprawnień i dochowanie pieczy nad tym, aby wykonywali oni swoje zadania zgodnie z przepisami prawa. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożył skarżący. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga skarżącego nie podważa zgodności z prawem tej decyzji. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niewystarczającego wyjaśnienia na jakiej podstawie kontrolowany kierowca współpracował z T. sp. z o.o. Bezsprzecznie bowiem kierowca wykonywał przewóz osób w imieniu wymienionego wyżej przedsiębiorcy i na jego rzecz, a to na jakiej czynił to podstawie prawnej - czy na podstawie umowy o pracę czy umowy cywilnoprawnej - nie ma znaczenia. Celem przepisów nakładających na przedsiębiorcę obowiązek skierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez wyeliminowanie osób, których stan zdrowia nie pozwala na pracę w charakterze kierowcy. Przyjęcie zatem, że tylko kierowcy zatrudnieni na umowę o pracę podlegają obowiązkowym badaniom lekarskim i psychologicznym, a ci pracujący np. na umowę zlecenia nie, nie jest niczym uzasadnione. Taka wykładnia omawianych przepisów ustawy o transporcie drogowym stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji przedsiębiorców zlecających wykonywanie przewozu kierowcom zatrudnianym na tzw. "umowach śmieciowych" i skłaniałaby ich do rezygnacji z podpisywania z nimi umów o pracę. Naruszałoby to też zasadę równości wobec prawa, gdyż przedsiębiorca zatrudniający kierowców na umowę o pracę byłby w gorszej sytuacji niż przedsiębiorca zlecający kierowcom wykonywanie przewozu osób na podstawie umów cywilnoprawnych. Sąd I instancji podkreślił, że fakt, iż kontrolowany kierowca wykonywał przewóz osób na podstawie umowy zlecenia nie zwalniał przedsiębiorcy z obowiązku skierowania go na badania lekarskie i psychologiczne. Tym samym nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, jak również wypisu z licencji, było prawidłowe. W sytuacji ustalenia przez organy administracyjne osoby zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie posiadającym licencję na wykonywanie krajowego transportu osób w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, osoba ta podlega karze administracyjnej określonej w załączniku nr 4 do ustawy za brak zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia psychologa o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy u kierowcy wykonującego przewóz (lp. 4.2 i 4.3 załącznika), za brak wypisu z licencji (lp. 1.2 załącznika), bez względu na rodzaj umowy, na podstawie której kierowca wykonuje przewóz (pisemnej czy ustnej, umowy o pracę czy cywilnoprawnej umowy zlecenia). Zdaniem WSA w Krakowie, w świetle ustawy o transporcie drogowym osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym jest zobowiązana do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym doboru takich kierowców, którzy będą posiadali stosowne uprawnienia do wykonywania przewozów. Kierowca wykonujący przewóz musi dysponować zaświadczeniem lekarskim i zaświadczeniem psychologa o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 2 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Takie okoliczności jednak w sprawie nie zaistniały. Również skarżący w trakcie postępowania administracyjnego takich okoliczności nie wskazał. Organy zasadnie zatem nałożyły na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., karę pieniężną za naruszenia określone w Lp. 1.2, 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania naruszenie art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1 b u.t.d. poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w firmie T. Sp. z o.o. z siedzibą w K., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w w/w firmie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenie lekarskie oraz psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz w wypis z licencji; 2) niewłaściwego zastosowanie art. 92 a ust 2 i 8 u.t.d. w zw. z lp. 1.2 załącznika nr 4 do ustawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niewyposażanie kierowcy w wypis licencji wspólnotowej, w sytuacji, w której istotą zarzutu formułowanego przez organ było niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z firmą T. Sp. z o.o. z siedzibą w K.; b) poczynienie ustaleń niemających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne, w odniesieniu do tej części kwestionowanego orzeczenia, która została objęta zakresem zaskarżenia. Stosownie do treści z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu weryfikacji sformułowanych w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa, stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem wniesionego środka zaskarżenia. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - niezależnie od wadliwości formalnej ich sformułowania - są oczywiście bezzasadne. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kontrolowane organy dokonały szczegółowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle okoliczności związanych z podstawą wykonywania czynności przewozowych przez poddanego kontroli kierowcę, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd Wojewódzki. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy, zatrzymany kierowca wykonywał czynności usługowe na rzecz przedsiębiorcy na podstawie umowy zlecenia, powyższa umowa nie stanowiła podstawy do nawiązania stosunku pracy (nie była więc umową o pracę). Należy zauważyć, że zawarte w art. 39j ust. 2 u.t.d. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy ma na celu wyznaczenie zakresu i zasad wykonywania badań lekarskich kierowców, o których mowa w art. 39j ust. 1 u.t.d., nie przesądzając o statusie rodzajowym stosunku prawnego, w ramach którego kierowca wykonuje przewóz drogowy. Jest bowiem oczywiste, że obowiązki przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w zakresie kierowania kierowców na szkolenia okresowe oraz badania lekarskie i psychologiczne oraz pokrywania kosztów badań lekarskich i psychologicznych są niezależne od podstawy prawnej zlecania czynności przewozowych. Wniosek powyższy jednoznacznie potwierdzają m.in. przepisy art. 5c ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. oraz art. 8 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 i 2 u.t.d., które odnoszą określone warunki materialne i formalne udzielenia licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zarówno do przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewóz, jak i do zatrudnionych przez niego kierowców (bez określenia rodzaju podstawy prawnej zatrudnienia) oraz do osób niezatrudnionych, lecz wykonujących osobiście przewóz na jego rzecz. Dopełnieniem tej regulacji jest treść przepisów art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1 oraz art. 39m w zw. z art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d., które ustanawiają generalny obowiązek poddania kierowców wykonujących przewóz drogowy odpowiednim badaniom lekarskim i psychologicznym, niezależnie od podstawy prawnej wykonywania tych czynności, w tym także kierowców, którzy wykonują je w warunkach tzw. samozatrudnienia lub faktycznego wykonywania określonych zadań przewozowych. Pozbawiony w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1 b u.t.d. w zakresie uznania skarżącego jako adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy "kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie". Kara pieniężna została nałożona na skarżącego jako osobę zarządzającą transportem w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, ze zm.), na podstawie art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. w zw. z poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. Fakt pełnienia ww. funkcji przez skarżącego w powyższym zakresie u przedsiębiorcy, z którego działalnością wiąże się sporny przewóz drogowy, nie budzi wątpliwości. Nie znajduje również żadnego uzasadnienia poddane już negatywnej ocenie twierdzenie skargi kasacyjnej, że odpowiedzialność, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., jest uzależniona od wykazania, że kierowca, co do którego nie dopełniono obowiązku, o którym mowa w art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d., jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie dotyczących niewłaściwego zastosowanie art. 92a ust 2 i 8 u.t.d. w zw. z Ip. 1.2 załącznika nr 4 do ustawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niewyposażanie kierowcy w wypis licencji wspólnotowej, w sytuacji, w której istotą zarzutu formułowanego przez organ było niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, zauważyć przede wszystkim wypada, że zarzuty w tym zakresie nie były podnoszone przez stronę w skardze do Sądu I instancji. Z orzecznictwa NSA wynika, że w przypadku niepowołania w skardze do WSA zarzutów materialnoprawnych należy dla skuteczności skargi kasacyjnej powołać je jako naruszone wraz ze wskazaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., czego w skardze kasacyjnej zabrakło. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że treść przepisów art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, iż w sytuacji, gdy z powodu braku w skardze stosownych zarzutów Sąd I instancji pominął w swych ocenach kwestię naruszenia określonych przepisów prawa materialnego można do niej wrócić w postępowaniu przed sądem kasacyjnym tylko wtedy, gdy zarzut uchybienia tych pominiętych przepisów połączony zostanie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W przeciwnym razie sąd kasacyjny, jakim jest sąd administracyjny II instancji, nie ma procesowego dojścia do tych zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I FSK 255/06, LEX nr 317744, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1647/07, LEX nr 519173, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952, wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 75/14, LEX nr 2091076, wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 394/14, LEX nr 1800458, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 155/15, LEX nr 317744). Treść omawianej podstawy kasacyjnej jednoznacznie dowodzi braku powołania jako naruszonego art. 134 § 1 p.p.s.a. Dlatego też zarzut ten w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za nieskuteczny. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2