II GSK 1436/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1866/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 czerwca 2020 r. nr BP.501.435.2020.1277.OL14.5439 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1866/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 czerwca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1. niewłaściwego zastosowania art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1539; powoływanej dalej jako: u.t.d.) poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w firmie E., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w ww. firmie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenie lekarskie oraz psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz w wypis z licencji; 2. niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. w zw. z Ip. 1.7 załącznika nr 4 do ww. ustawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niewyposażanie kierowcy w wypis licencji wspólnotowej, w sytuacji, w której istotą zarzutu formułowanego przez organ było niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z firmą E.; b) poczynienie ustaleń niemających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu co do braku podstaw po stronie organu do przypisania skarżącemu kasacyjnie naruszenia art. 92a ust. 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.7 [pic]załącznika nr 4 do ustawy, gdyż przepis ten dotyczy licencji wspólnotowej. Stwierdzić należy, że pogląd ten jest chybiony. Po pierwsze, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w l.p. 1.2 załącznika nr 4 do u.t.d. mowa jest o wypisie z licencji (a więc każdej wymaganej przepisami u.t.d.), a nie tylko o wypisie z licencji wspólnotowej. Po drugie istotnie, zgodnie z wymogami rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74, s. 8; dalej jako: rozporządzenie nr 2016/403), do tego naruszenia przy licencji wspólnotowej przypisana jest grupa i waga naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie określał jednak stopnia naruszenia i jego wagi, które to mogą prowadzić do utraty przez przewoźnika dobrej reputacji. Organ wprost ustalił, że wykonywany przewóz odbywał się bez licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Bezspornym jest zaś, że kierowca w trakcie kontroli takiego wypisu z licencji nie posiadał i nie okazał. Wskazać również należy, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym za stwierdzone naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego odpowiada przede wszystkim podmiot wykonujący przewóz drogowy, a więc przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność faktyczną prowadzenia pojazdu. Ponadto, co istotne, kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia (stosunek pracy, umowa cywilnoprawna czy zasada samozatrudnienia), wykonuje jedną z czynności składających się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym w rozumieniu ustawy, za które (jako całość) odpowiada przedsiębiorca, czy osoba w jego imieniu zarządzająca transportem i to na nich spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności przedsiębiorca się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność kierowcy została uregulowana w ustawie odrębnie i jest objęta innymi sankcjami. Stanowisko takie znajduje aprobatę w orzecznictwie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt: II GSK 716/10, II GSK 685/15 oraz II GSK 1985/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem NSA nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej, że obowiązki związane z wyposażaniem kierowcy w oryginalny wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym w świetle przepisów u.t.d. spoczywają wyłącznie na przedsiębiorcach zatrudniających kierowców na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.). Odwołanie się w przepisie art. 39j ust. 2 u.t.d. do przepisów kodeksu pracy wskazuje jedynie na zakres i zasady wykonywania badań lekarskich kierowców, z zastrzeżeniem w ust. 3 art. 39j u.t.d., że zakres badań lekarskich, o których mowa w ust. 1, obejmuje ponadto ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zgodnie z rozdziałem 12 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z powołanych wyżej przepisów art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d. wynika wprost, że kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim i psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W świetle powyższych uwag pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 39l ust. 1 pkt 1 b u.t.d. w zakresie uznania skarżącego jako adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy "kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie". Kara pieniężna została nałożona na skarżącego jako osobę zarządzającą transportem w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 51 ze zm.), na podstawie art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. w zw. z poz. 4.2. i 4.3 oraz 1.1. załącznika nr 4 do u.t.d. Fakt pełnienia ww. funkcji przez skarżącego w powyższym zakresie u przedsiębiorcy, z którego działalnością wiąże się sporny przewóz drogowy, nie budzi wątpliwości w świetle informacji wynikających z pisma Urzędu Miasta [...] (certyfikat kompetencji zawodowych [...]). Nie znajduje natomiast żadnego uzasadnienia poddane już negatywnej ocenie twierdzenie skargi kasacyjnej, że odpowiedzialność, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., w zakresie naruszeń opisanych pod wskazanymi pozycjami załącznika nr 4 do u.t.d., jest uzależniona od wykazania, że kierowca, co do którego nie dopełniono obowiązku, o którym mowa w art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d., jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., II GSK 383/21; wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., II GSK 1053/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń niemających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy. Za chybione uznać należy także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się zatem do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.