II GSK 1540/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 230/13 w sprawie ze skargi T. P. M. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznych szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA w K. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Ke 230/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. M. w M. (dalej: T.) na uchwałę Rady Miejskiej w D. (dalej: Rada) z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] określającą zasady udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom podstawowym i oddziałom przedszkolnym prowadzonym przez stowarzyszenia na terenie gminy D. w 2007 r., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 załącznika do tej uchwały, orzekł o niewykonywaniu uchwały w unieważnionej części i zasądził od organu na rzecz T. koszty postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Rada działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o. podjęła wskazaną wyżej uchwałę. W § 2 ust. 1 załącznika do tej uchwały określono, że dotacja dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenia w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługuje na każdego ucznia w wysokości 100 % kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. W dniu [...] lutego 2011 r. T. wezwało Radę do usunięcia naruszenia prawa, uznając, że § 2 ust. 1 załącznika do uchwały jest niezgodny z art. 80 ust. 3 u.s.o., stosownie do treści którego szkoły, o których mowa w art. 80 ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem T. skoro stowarzyszenie prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co jednostka samorządu terytorialnego, to powinno otrzymać taką samą dotację jak szkoła prowadzona przez tę jednostkę. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Rada nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdziła, że Miasto i Gmina D. nie prowadzi szkół tego samego typu i rodzaju, jakie prowadzi T. W skardze do sądu administracyjnego T. wniosło o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 załącznika do uchwały Rady z dnia [...] sierpnia 2007 r., względnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem. T. argumentowało, że prowadzi szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju co Gmina, więc dlatego jest uprawnione do dotacji w tej samej wysokości na jednego ucznia co Gmina. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że szkoły prowadzone przez stowarzyszenia nie są szkołami tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Ke 287/11 WSA w K. oddalił skargę. Od tego wyroku T. wniosło skargę kasacyjną. Uwzględniając skargę kasacyjną T. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2097/11 (LEX nr 1358353) uchylił wyrok WSA w K. z dnia 21 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także orzekł w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego. NSA stwierdził, że typ i rodzaj szkoły, o którym mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. nie zależy od tego czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego, czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 ustawy zależy wyłącznie od tego czy jednostka ta obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół prowadzi, czy nie szkołę danego typu i rodzaju. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Formułując wskazania co do dalszego postępowania NSA polecił Sądowi I instancji zbadać, czy Miasto i Gmina D. prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju jak szkoła publiczna prowadzona przez T. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w K. wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. unieważnił § 2 ust. 1 załącznika do uchwały Rady z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd I instancji z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uznał się za związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. i stwierdził, że art. 80 ust. 3 u.s.o. wyraźnie wskazuje na dwie sytuacje. Pierwszą, gdy podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju co szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, oraz drugą, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie prowadzi szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego. Typ i rodzaj szkoły, o którym mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. nie zależy zatem od tego czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego, czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 zależy wyłącznie od tego czy jednostka ta prowadzi, czy nie szkołę danego typu i rodzaju. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Regulacja taka ma swoje umocowanie w tym, że prowadzenie szkół publicznych odpowiedniego typu i rodzaju jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego w ramach zadań własnych (art. 5 ust. 5 ustawy), który to obowiązek może być prowadzony zastępczo przez prowadzenie szkół publicznych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I instancji Publiczna Szkoła Podstawowa w M. jest szkołą o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 u.s.o., czyli sześcioletnią szkołą podstawową zakończoną sprawdzianem, natomiast żaden przepis u.s.o. nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły". Jak stwierdził NSA we wskazanym wyroku "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, przy czym rozróżnienia szkoły w tym zakresie należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Niewątpliwie celem art. 80 ust. 3 u.s.o. jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły prowadzone na jej obszarze i ich ujednolicenie w przypadku, gdy inny podmiot prowadzi szkołę, której prowadzenie należy do zadań własnych gminy. Z tego powodu Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rady, że z faktu prowadzenia szkoły przez stowarzyszenie, a więc inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego, wynika zróżnicowanie typów i rodzajów tych szkół. Takie rozumienie art. 80 ust. 3 u.s.o. pozbawia go jakiegokolwiek znaczenia prawnego, ponieważ z góry zakłada, że podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd I instancji uznał, że Publiczna Szkoła Podstawowa w M. jest szkołą publiczną typu podstawowego i rodzajowo ogólnodostępną (przeznaczoną dla osób niewymagających specjalnych metod dydaktycznych), w której realizowany jest powszechny obowiązek edukacyjny, o którym stanowi art. 70 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.o. Jest to zatem szkoła tego samego typu i rodzaju co szkoły prowadzone przez Gminę D. w ramach realizacji zadań własnych. W konsekwencji WSA w K. przyjął, że ustalając w § 2 ust. 1 załącznika do kontrolowanej uchwały wielkość dotacji dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenia, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, Rada naruszyła art. 80 ust. 3 u.s.o. poprzez błędne zastosowanie zasady dotowania opisanej w zdaniu drugim tego przepisu, bo w sytuacji gdy gmina prowadzi szkoły podstawowe publiczne i ogólnodostępne, o których mowa w art. 5 ust. 5 ustawy wszystkie szkoły tego typu i rodzaju prowadzone przez stowarzyszenia na terenie tej gminy, otrzymują na każdego ucznia dotację z art. 80 ust. 3 zdanie pierwsze, a zatem w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Z tych powodów Sąd uwzględnił skargę. II Skargę kasacyjną złożyła Rada. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, art. 80 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy gmina prowadzi szkoły podstawowe publiczne i ogólnodostępne o jakich mowa w art. 5 ust. 5 ustawy, wszystkie szkoły tego samego typu i rodzaju prowadzone przez stowarzyszenia na terenie tej gminy, otrzymują na każdego ucznia dotację określoną w art. 80 ust. 3 zdanie pierwsze, a więc w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Uzasadniając zarzut wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie wyłożył przepis art. 80 ust. 3 u.s.o., dokonując wykładni językowej tej normy, mimo że normę tę należy wykładać systemowo w kontekście pozostałych przepisów u.s.o. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyjęcie wykładni przedstawionej przez Sąd I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której gmina, otrzymując subwencję ogólną na każdego ucznia mogłaby przekazywać na rzecz stowarzyszenia dotację w wysokości niższej od otrzymywanej subwencji. Zatem konstrukcja prawna przyjęta w zaskarżonej części uchwały jest zgodna z prawem i wynika z właściwie dokonanej przez organ interpretacji art. 80 ust. 3 u.s.o. T. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Rady oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zarzucie kasacyjnym strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła naruszenie przez wyrok Sądu I instancji art. 80 ust. 3 u.s.o., przy czym naruszenie tego przepisu miało polegać na błędnej wykładni. Zdaniem Rady WSA w K. wadliwie przyjął, że w sytuacji, gdy gmina prowadzi szkoły podstawowe publiczne i ogólnodostępne w rozumieniu art. 5 ust. 5 u.s.o., wszystkie szkoły tego samego typu i rodzaju prowadzone przez inne podmioty niż gmina (w tym stowarzyszenia) otrzymują na każdego ucznia dotację określoną w art. 80 ust. 3 zd. 1 ustawy, a więc w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego typu i rodzaju prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw prawnych, a przez to nie mogła prowadzić do uwzględnienia jej wniosku o uchylenie wyroku i oddalenia skargi T. W ocenie NSA skarga kasacyjna jest merytorycznie niezasadna, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 u.s.o. jest nietrafny. Zwrócić należy uwagę, że kontrolowany wyrok WSA w K. zapadł na skutek ponownego rozpoznania skargi T. w związku z wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2097/11, którym uchylono wcześniejszy wyrok Sądu I instancji z dnia 21 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Ke 285/11, którym została oddalona skarga T. na uchwałę Rady, będącą przedmiotem postępowania objętego rozpoznawaną obecnie skargą kasacyjną. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA dokonał wykładni art. 80 ust. 3 u.s.o. Konieczność ustalenia sposobu rozumienia treści tego przepisu była konsekwencją tego, że skarga kasacyjna T. od wyroku WSA w K. z dnia 21 czerwca 2011 r. postawiła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust. 3 u.s.o. polegający na błędnej wykładni tego przepisu, a przez to oddaleniu skargi T. NSA uwzględniając wtedy skargę kasacyjną i uchylając wyrok Sądu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, jednoznacznie stwierdził, że przyjęty przez Sąd I instancji sposób rozumienia treści art. 80 ust. 3 u.s.o. był wadliwy, gdyż zakładał, że szkoła publiczna prowadzona przez inną osobę prawną niż jednostka samorządu terytorialnego, z tego tylko powodu, że jest prowadzona przez inny podmiot niż gmina, jest szkołą innego rodzaju niż szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Równocześnie NSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 u.s.o. zależy wyłącznie od tego, czy jednostka ta obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, prowadzi czy nie prowadzi szkołę danego typu i rodzaju. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego prowadzi taką szkołę i tego samego typu i rodzaju szkoła publiczna jest prowadzona przez inny podmiot, to tej szkole publicznej prowadzonej przez ten podmiot przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W tak określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy zapadł wyrok Sądu I instancji zaskarżony skargą kasacyjną Rady, a podstawą zaskarżenia uczyniono sposób wykładni treści art. 80 ust. 3 u.s.o., wskazując na błąd wykładni tego przepisu, domagając się tym samym uznania za trafną takiej wykładni, która ustala jego treść w sposób odmienny od przyjętej przez NSA. W takich okolicznościach ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a. Z treści przepisu wynika wprost, że w przypadku uchylenia wyroku przez NSA, sąd któremu sprawa zostaje przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Konsekwencją tego związania jest to, że przy ponownym rozpoznaniu skargi Sąd I instancji musi uwzględnić treść przepisu ustaloną przez sąd kasacyjny. Zatem domaganie się przez Radę uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku będącego przedmiotem kontroli, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 3 u.s.o. i przez uwzględnienie innego rozumienia treści przepisu art. 80 ust. 3 u.s.o. jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. Wykładnia tego przepisu dokonana przez NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. jest wiążąca zarówno dla sądów rozpoznających sprawę, ale także dla stron w niej występujących. Skutkiem tego związania jest zakres dopuszczalnej kontroli wyroku w obecnie prowadzonym postępowaniu kasacyjnym, bo w istocie sprowadza się on do ustalenia, czy Sąd I instancji zrealizował stanowisko NSA wynikające z prawomocnego wyroku. Odnosząc się do tak postawionej kwestii NSA stwierdza, że wyrok WSA w K. objęty skargą kasacyjną wypełnia zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2013 r. W postępowaniu przed tym sądem zostało ustalone, że T. prowadzi tego samego typu i rodzaju szkołę publiczną jaką prowadzi Gmina D. Skutkiem tego ustalenia musiało być zastosowanie art. 80 ust. 3 u.s.o. w rozumieniu zgodnym z wykładnią przyjętą przez NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., a konsekwencją tego było stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] w części § 2 ust. 1 załącznika do tej uchwały, a więc w tym zakresie, który pozostawał w sprzeczności z przyjętym przez NSA sposobem interpretacji art. 80 ust. 3 u.s.o. Z tego powodu zarzut kasacyjny nie znajduje prawnego usprawiedliwienia. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.