II GSK 1552/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 329/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 329/12 oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta S. nie zezwolił skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą E. G. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - pl. Szarych Szeregów w S. (działka nr 5/6 "dr", obręb 1033) w okresie od 1 lutego 2012 r. do 31 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: udp), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia takiego wymaga m.in. umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Jednocześnie, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, zasadą jest zakaz umieszczania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zarządca drogi może zezwolić na lokalizację w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 udp). W każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ musi ustalić, czy chodzi o zajęcie pasa drogowego na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 udp oraz rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp, oraz czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp (szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego). Odnosząc się do argumentów i zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że fakt, iż poprzednio udzielano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie oznacza, że kolejne wnioski będą załatwiane pozytywnie. Za każdym razem konieczne jest dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań oraz przepisów prawnych. Zarządca drogi każdorazowo ocenia, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę stwierdził, że dotychczasowe zezwolenie na umieszczenie reklamy w danym miejscu nie stwarza domniemania legalnego pozostawania reklamy w tym miejscu, ponad zakreślone w zezwoleniu ramy czasowe, bowiem okoliczności, w których udzielono zezwolenia mogły ulec zmianie, co organ rozpatrujący kolejny wniosek winien każdorazowo zbadać i ocenić. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują instytucji przedłużenia zezwolenia i nie kreują po stronie zarządcy drogi obowiązku wydawania dalszych zezwoleń w związku z raz udzieloną zgodą na daną lokalizację. Podniósł, że organ zobligowany był dokonać ponownej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do proponowanej lokalizacji nośnika reklamowego skarżącej, umożliwiającego odstąpienie od generalnej zasady zakazu lokalizacji reklam w pasie drogowym w kontekście przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego z art. 39 ust. 1 udp. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe zezwolenie jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie tej decyzji ma charakter dowolny. W ramach postępowania organ winien wnikliwie i dostatecznie rozważyć m.in. sytuacje, w których umieszczenie obiektu (tu reklamy) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, a następnie wyczerpująco wyjaśnić powody swojego rozstrzygnięcia z odniesieniem się do rozpatrywanego indywidualnego przypadku lokalizacji obiektu. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji szczegółowo uzasadniły negatywne przesłanki usytuowania reklamy w proponowanym przez skarżącą miejscu, analizując przy tym wymiary, rodzaj tego nośnika reklamowego (skierowany do kierowców) i miejsce jego umieszczenia (na słupie oświetleniowym w bliskiej odległości od krawę-dzi jezdni) z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniach oraz prowadzonej polityki ograniczania reklam w pasach drogowych, w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami, czyli reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Zdaniem Sądu, skrzyżowanie kilku ulic o ruchu kołowym jest bez wątpienia newralgicznym miejscem dla kierowców w układzie dróg miasta i fakt ten, jak prawidłowo uznał zarządca drogi, nie musi być udokumentowany zaistnieniem kolizji i wypadków w tym miejscu, w powiązaniu z umiejscowieniem konkretnej reklamy. Zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców. Podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 udp to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że w jego konkretnej sprawie te okoliczności wystąpiły. Za chybiony uznał zarzut skarżącej, że organ winien był udowodnić negatywny wpływ jej reklamy na uczestników ruchu w tym miejscu. W ocenie Sądu, organ, jako zarządca drogi, w ramach kształtowania polityki ochrony dróg, miał prawo przyjąć ogólną zasadę, że wobec konieczności zachowania szczególnej ostrożności w obrębie skrzyżowań, umieszczanie reklam, z istoty rzeczy rozpraszających uwagę kierowców, jest w obrębie skrzyżowań niedopuszczalne, a działanie organów ma tu charakter prewencyjny. Sąd nie zgodził się również z argumentacją skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa ma charakter informacyjny, co powoduje, że stanowi ona quasi znak drogowy służący w dużej mierze obsłudze ruchu drogowego. Znaki i sygnały drogowe stanowią element wyposażenia drogi i w sposób konkretny regulują ruch. Rodzaje znaków i ich wzory zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2010 r., Nr 65, poz. 411). Reklama przedsiębiorstwa nawet wskazująca kierunek dojazdu do obiektu (restauracji) nie stanowi znaku drogowego w rozumieniu ww. przepisów i jako taki nie może być traktowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania prawa materialnego wskazał, że organ II instancji prawidłowo przytoczył i dokonał właściwej wykładni powołanych przepisów udp oraz wyciągnął właściwe wnioski, co do zastosowania tych przepisów. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła M. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa), zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że organ administracyjny nie jest zobligowany do udowodnienia negatywnego wpływu reklamy umieszczonej na słupie oświetlenia ulicznego na uczestników ruchu drogowego, a co za tym idzie - nie musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 8, 11 i 77 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie zostało wyjaśnione, które z okoliczności - od czasu wydania przez organ poprzedniej (pozytywnej) decyzji w sprawie przedmiotowej lokalizacji - uległy zmianie i tym razem uniemożliwiły wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który w sprawie nie występuje. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do nich. Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że organ administracyjny nie jest zobligowany do wykazania negatywnego wpływu reklamy umieszczonej na słupie oświetlenia ulicznego na uczestników ruchu drogowego, nie jest zasadny, a zakwestionowana interpretacja powyższego przepisu jest prawidłowa. Błędna wykładnia prawa materialnego to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W takiej sytuacji należy wskazać, jak zastosowany przepis należy rozumieć i dlaczego wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwa. Należy zauważyć, iż przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 omawianej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 udp). Stosownie do art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 udp nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby. W tej sytuacji dostrzegając, że decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić rozstrzygnięcia dowolnego czy też arbitralnego, za niewadliwe potraktować wypada posiłkowe odwoływania się do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę w poprzedzającym art. 39 udp. Na gruncie tego przepisu zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, aby czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodzić się należy, iż tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 udp, umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Analogicznie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 udp, które stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uzasadnione jest przyjęcie niedopuszczalności wydania takiego zezwolenia, gdy pozostawałoby to w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń czy też bezpieczeństwa ruchu. Istnienie zaś tych ostatnich z wymienionych zagrożeń zostało przyjęte w zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. Jak już wspomniano, zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Natomiast w przepisie art. 39 ust. 3 udp, zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto pojęcia niedookreślonego. Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 udp pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 345/08, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Konkludując należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia reklamy w pasie drogowym na kolejny okres zawsze jest konieczne dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę, co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne - w przypadku reklam związanych zwłaszcza z kwestią zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie, co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Pozostawienie danego obiektu w pasie drogowym po wyekspirowaniu dotychczasowego zezwolenia (i bez uzyskania nowego zezwolenia), należałoby traktować jako działanie samowolne. W kwestii usytuowania reklam w miejscu skrzyżowania dróg wielokrotnie wypowiadały się już się sądy administracyjne w swoich orzeczeniach, z którymi Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza. Między innymi w powoływanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 3 grudnia 2008 r. (II GSK 542/08, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) NSA stwierdził, że "zarządca drogi, wykonując zadania powierzone mu przez ustawę o drogach publicznych, nieograniczające się wszak tylko do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jest uprawniony do wprowadzenia reguły, że nie będzie zezwalał na lokalizację reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, gdyż stwarza to potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym". W tym kontekście zarzut M. B., że to organ winien był udowodnić negatywny wpływ reklamy skarżącej na uczestników ruchu w konkretnym miejscu skrzyżowania dróg miejskich, jest nieuzasadniony. Organ jako zarządca drogi, w ramach kształtowania polityki ochrony dróg, miał prawo przyjąć ogólną zasadę, że wobec konieczności zachowania szczególnej ostrożności w obrębie skrzyżowań, umieszczanie reklam, z istoty rzeczy rozpraszających uwagę kierowców, jest w tych miejscach niedopuszczalne. Nie jest również konieczne wskazanie konkretnych zdarzeń, jako skutków takiej lokalizacji reklamy. Działanie organów ma tu charakter prewencyjny. Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, autor skargi kasacyjnej w istocie skoncentrował się na polemice ze stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia ustaleniami faktycznymi, jednocześnie nie podważając trafności tych ustaleń, a także nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi przepisami, a ich wpływem na wynik postępowania. Przywołując jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z przytoczonymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, w istocie jej autor nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie oceny przyjętego stanu faktycznego oraz co do wykładni i stosowania przepisów prawa, jednakże nie formułuje bliżej w tej kwestii żadnych tez w powiązaniu z konkretnymi normami prawnymi. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego, dokonana przez organ i Sąd pierwszej instancji pozwala na ocenę, że w sprawie zbadano i oceniono wszystkie istotne - w granicach przesłanek wynikających z prawa materialnego - okoliczności sprawy i nie naruszono przepisów postępowania w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.