II GSK 1558/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Go 419/13 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., oddalił skargę I. sp. z o.o. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. I Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Z. wystawił [...] lipca 2012 r. I. Spółce z o.o. w G. tytuł wykonawczy nr [...] w związku z nieuiszczoną opłatą dodatkową za nieopłacony postój w dniu [...] października 2010 r. pojazdu S. stanowiącego własność spółki, w obszarze strefy płatnego parkowania na P. [...] w Z. Tytuł wykonawczy został przesłany do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. jako właściwego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] października 2012 r. spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w których zaprzeczyła istnieniu zobowiązania i zarzuciła tytułowi wykonawczemu naruszenie prawa poprzez jego wydanie w sytuacji, gdy nie została prawomocnie rozstrzygnięta kwestia istnienia przedmiotowego zobowiązania, a także wydanie go bez podstawy prawnej przez nieuprawniony organ. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta Z., działając m.in. na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) uznał zarzuty za nieuzasadnione. Jako podstawę prawną egzekucji kar pieniężnych (opłat) za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania w Z. organ wskazał uchwałę Rady Miasta Z. nr LXVIII/615/06 z 4 lipca 2006 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: u.d.p.). Ustosunkowując się do kwestii błędu co do osoby zobowiązanej organ podał, że w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty parkingowej jest osoba korzystająca z miejsca do parkowania (osoba dysponująca samochodem w określonym miejscu i czasie). Po rozpatrzeniu wniesionego przez spółkę zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, a podzielając stanowisko i argumentację tego organu, SKO wskazało, że na spółce I., jako na właścicielu pojazdu, ciążył obowiązek uiszczenia wymierzonej opłaty dodatkowej. Zobowiązana miała możliwość wskazania konkretnej osoby, która jako kierujący pojazdem, nie uiściła opłaty parkingowej będącej przedmiotem postępowania egzekucyjnego, albowiem w dniu [...] grudnia 2011 r. wierzyciel wystawił wobec niej wezwanie do zapłaty przedmiotowej należności, które pozostało bez odpowiedzi, a w dniu [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta Z. doręczył stronie upomnienie dotyczące tej należności, na które skarżąca również nie zareagowała. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. Sp. z o.o. w G. wniosła skargę, podnosząc zarzuty nieistnienia obowiązku, błędu co do osoby zobowiązanej, co do prowadzenia egzekucji i niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa – ustawy o drogach publicznych (art. 13 ust. 1 pkt 1) i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta (art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p.), stanowiącej – w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego, na obszarze działania organu, który je ustanowił. Obowiązek taki powinien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej – nieuiszczenia opłaty parkingowej). Natomiast niewykonanie tego obowiązku wiąże się z dochodzeniem należności przez uprawniony organ w drodze postępowania egzekucyjnego. W ocenie WSA tytuł wykonawczy wystawiony przez organ egzekucyjny zawiera prawidłowo wskazaną podstawę prawną, tj. art. 13 f i art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Za niezasadny uznał zarzut niewłaściwości organu egzekucyjnego, gdyż ta została ustalona prawidłowo na podstawie art. 22 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 9b ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 106, poz. 489 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302). Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności skarżącej Spółki w ramach podniesionego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej, WSA stwierdził, że w udokumentowanym stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy pojazd, w stwierdzonej przez organy dacie, został zaparkowany w Strefie Płatnego Parkowania miasta Z. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zobowiązanym do ponoszenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jest każdy korzystający z drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jest nim przede wszystkim właściciel pojazdu. Dopiero, kiedy właściciel pojazdu wykaże, że z należącego do niego pojazdu korzystał inny wskazany przez niego podmiot, który korzystał z drogi publicznej parkując w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty, obowiązek uiszczenia opłaty może obciążyć tego użytkownika drogi. We wszystkich innych przypadkach opłatę ponosi właściciel pojazdu. Zatem na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar wykazania, że z drogi korzystał inny podmiot, który jest zobowiązany do poniesienia opłaty. W ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązek wykazania takich egzoneracyjnych okoliczności obarczał skarżącą spółkę (skarżąca potwierdziła, że kierowcami byli jej pracownicy), ale nie wskazała konkretnych osób. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. Sp. z o.o. w G., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść wydanego wyroku (art. 151 p.p.s.a.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie zachodzi brak zgodności z prawem wydanego zaskarżonego postanowienia; 2) prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 17 i 21 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prawo o ruchu drogowym) poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji; 3) przepisów postępowania, tj. art. 27 u.p.e.a. poprzez wydanie tytułu wykonawczego przez nieuprawniony organ; 4) przepisów postępowania, tj. art. 15 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie wymogów określonych wskazanym przepisem, a w szczególności niewezwanie strony skarżącej do dobrowolnego spełnienia świadczenia; 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121; dalej: k.c.) poprzez niezastosowanie przez organ orzekający odpowiedniej normy prawa materialnego mającej istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia; 6) nieważności postępowania poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w sytuacji braku istnienia zobowiązania skarżącej do uiszczenia opłaty parkingowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono uzasadnienie wskazanych zarzutów. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe oznacza, że kontrola kasacyjna wyroku Sądu I instancji przeprowadzana jest wyłącznie w granicach zakreślonych przez stronę w podstawach i zarzutach zawartych w skardze kasacyjnej. Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę I. Sp. z o.o. na postanowienie SKO, którym organ uznał zarzuty spółki zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku skarżąca spółka oparła w głównej mierze na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, podnosząc, że nie tylko nie ustalono prawidłowo zobowiązanego do spełnienia świadczenia, ale także pozbawiono skarżącą możliwości obrony swoich praw oraz możliwości dobrowolnego spełnienia świadczenia, jak również doszło do wydania tytułu wykonawczego przez nieuprawniony organ. Poza zarzutami sformułowanymi w petitum skargi kasacyjnej, jej autor dodatkowo w uzasadnieniu podniósł, że istota sporu sprowadza się do ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, objętej tytułem wykonawczym na gruncie art. 13 ust. 1 u.d.p. Powyższe – zdaniem skarżącej – prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, czym dopuścił się istotnego naruszenia art. 151 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa postępowanie i środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną w przypadku, gdy zobowiązani uchylają się od ich wykonania. Egzekucją administracyjną objęte są m.in. należności pieniężne przekazane do tej egzekucji na podstawie innych ustaw. Jedną z takich ustaw jest ustawa o drogach publicznych, która w art. 40d ust. 2 przewiduje ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej opłat dodatkowych przewidzianych w art. 13f ust. 1 u.d.p. za parkowanie w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowi w takim przypadku art. 13f ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40d ust. 2 u.d.p. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z kolei, stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że obowiązek uiszczenia opłat, o których stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika z mocy prawa. Z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Obowiązek ten został uszczegółowiony w przepisach uchwały Rady Miasta Z. z 4 lipca 2006 r. nr LXVIII/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z dnia 29 sierpnia 2006 r. nr 65 poz. 1441 ze zm.). Obszar strefy płatnego parkowania znajduje się w załączniku graficznym do cytowanej uchwały, w którym wyszczególniono ulicę P. [...], na której – wedle zgromadzonego w aktach sprawy materiału, znajdował się samochód należący do skarżącej spółki, w dacie i godzinie, wskazanych w wezwaniu do zapłaty. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje, poza właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby działające bez takiego tytułu czy zgody. Taka wykładnia powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu, wbrew stanowisku kasatora, nie jest sprzeczna z poglądem wyrażonym w tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Wbrew stanowisku skarżącej, trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wierzyciel ma prawo domniemywać, iż korzystającym z drogi publicznej jest z reguły właściciel pojazdu i, w związku z tym, to na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Podzielić zatem należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał to wie, kto to uczynił (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 591/08, Lex nr 544582). Nie jest więc uzasadniony zarzut zawarty w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu dotyczący błędnego wskazania osoby zobowiązanego. W sprawie jest niesporne, że I. Sp. z o.o. jest właścicielem pojazdu, który parkował w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. Organy zatem prawidłowo zastosowały art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. identyfikując skarżącą spółkę jako zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej. Należy raz jeszcze podkreślić, że obowiązek uiszczania opłat w strefie płatnego parkowania istnieje z mocy prawa i wynika z ustawy o drogach publicznych. I to na gruncie przepisów tej ustawy definiowany jest podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania; tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 17 i pkt 21 p.r.d., gdyż ani organy, ani Sąd przepisów tych przy określeniu zobowiązanego nie stosowały. Za nietrafny należało w konsekwencji uznać zarzut sformułowany w pkt. 5 petitum skargi kasacyjnej, że "organ orzekający naruszył art. 140 k.c. bowiem nie zastosował odpowiedniej normy prawa materialnego mającej istotny wpływ na treść orzeczenia". Przywołany przepis określa uprawnienie właścicielskie do posiadania, korzystania oraz rozporządzania rzeczą. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. jest właścicielem przedmiotowego pojazdu, co zostało ustalone na podstawie informacji uzyskanej z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w G.. Zatem, jak przyjął organ i co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, organ prawidłowo skierował wezwanie do zapłaty do skarżącej spółki. Wskazał ponadto, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że spółka miała możliwość wskazania osoby, która korzystała z przedmiotowego pojazdu w dniu i godzinie wymienionej w wezwaniu – raporcie (wezwaniu do zapłaty), czego jednak nie uczyniła. Uniemożliwiło to ustalenie osoby korzystającej z drogi publicznej, a w konsekwencji, wystawienie tytułu wykonawczego na osobę korzystającą z drogi publicznej, dlatego postępowanie egzekucyjne prowadzone było wobec właściciela ustalonego na podstawie informacji z CEPIK. W tej sytuacji organ egzekucyjny ma prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut na podstawie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 129/11 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, Lex nr 1080930). Odwoływanie się przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do regulacji zawartej w art. 78 prawa o ruchu drogowym również nie jest trafne, gdyż przepis ten w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania. Nie jest także trafny zarzut zawarty w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej, przepisy prawa powszechnie obowiązującego zapewniają właścicielowi pojazdu, który w danym dniu z niego nie korzystał, podjęcie odpowiednich działań w celu wyjaśnienia sytuacji. W momencie otrzymania upomnienia właściciel pojazdu uzyskuje bowiem informację o nałożonym obowiązku i ma wtedy możliwość podjęcia odpowiednich czynności w celu wyjaśnienia tego, kto w danym dniu korzystał z pojazdu i nie uiścił opłaty, obalając w ten sposób przyjęte domniemanie. Również należy uznać za niezasadny zarzut dotyczący właściwości organu egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe przyjął ustalenie, że w sprawie właściwość organu egzekucyjnego została ustalona prawidłowo na podstawie art. 22 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 9b ustawy o urzędach i izbach skarbowych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.