II GSK 1560/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku 1) C. Sp. z o.o. w M., 2) C. S.A. w W. o wstrzymanie wykonania czynności w sprawie ze skargi kasacyjnej 1) C. Sp. z o.o. w M., 2) C. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2670/12 w sprawie ze skargi 1) C. Sp. z o.o. w M., 2) C. S.A. w W. na czynność Miasta Stołecznego Warszawy polegającą na dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. oddalił skargę C. P. O. Sp. z M. i C. M. S.A. w W. na czynność Miasta St. W. polegającą na dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty. Skargą kasacyjną C. P. O. Sp. z M. i C. M. S.A. w W. zaskarżyły ten wyrok w całości wnosząc między innymi o wstrzymanie wykonania czynności Miasta St. W. (dalej: Koncesjodawca lub organ) polegającej na wyborze oferty w postępowaniu, poprzez wstrzymanie prawa do zawarcia umowy koncesji do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że ewentualna szkoda ma charakter majątkowy i obejmuje utratę korzyści, jakie zamierzają oni uzyskać w następstwie udziału w postępowaniu i zawarcia umowy koncesji. Zwrócili uwagę, że szacunkowa wartość robót budowlanych polegających na budowie wiat wynosi około 80.000.000 zł, co wskazuje na duże nakłady, jakie zmuszony będzie ponieść koncesjonariusz oraz na adekwatne do tych nakładów ewentualne zyski. Podkreślili również, że zawarcie umowy koncesji przez Koncesjodawcę przed rozstrzygnięciem skargi uniemożliwi dokonanie ponownego wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu i zawarcie umowy przez skarżących. Brak wstrzymania wykonania decyzji Koncesjodawcy w przedmiocie kwestionowania przez skarżących wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu może doprowadzić – w przypadku uznania skargi za zasadną – do zakończenia postępowania bez osiągnięcia jego celu w postaci zawartej umowy koncesji. Tym samym zawarcie umowy koncesji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków, a nie tylko skutków trudnych do odwrócenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną i na powyższy wniosek o wstrzymanie wykonania czynności uczestnik postępowania – K. A./S. wskazał, że brak jest podstaw do wstrzymania prawa do zawarcia umowy koncesji. Podkreślił, że ustawa 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101) zawiera przepisy, które odmiennie od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) regulują kwestie wstrzymania wykonalności czynności koncesji. Odpowiednikiem art. 61 § 3 p.p.s.a. jest art. 29 ust. 1 ustawy o koncesji. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o koncesji wniesienie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej zasadniczo wstrzymuje prawo do zawarcia umowy z oferentem, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą. Zakaz ten obowiązuje do czasu ogłoszenia orzeczenia w sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny. Zdaniem uczestnika, regulacja zawarta w tym przepisie wyczerpująco i kompleksowo reguluje kwestie wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności. Z chwilą wydania wyroku przez WSA Koncesjodawca co do zasady odzyskuje pełne prawo zawarcia umowy koncesji, a jego wstrzymanie nie jest już możliwe na etapie postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez organ, wniesiono o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania czynności wskazując, że skarżący nie uzasadnili dostatecznie, że zawarcie na obecnym etapie umowy koncesji wypełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ podkreślił, że na gruncie ustawy o koncesji Ustawodawca nie przewidział szczególnych regulacji dotyczących możliwości wstrzymania zawarcia umowy koncesji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego po orzeczeniu sądu I instancji. Ponadto, nie można wskazać bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uzyskaniem przez skarżących korzystnego dla siebie orzeczenia NSA (tj. uchylającego wyrok WSA), a samą czynnością Koncesjodawcy. Nawet gdyby zaskarżona czynność Koncesjodawcy została ostatecznie uchylona przez Sąd, to taka sytuacja nie gwarantuje skarżącym, że to z nimi zostanie zawarta umowa koncesji. Skarżący nie będą mieli skutecznego roszczenia o zawarcie umowy koncesji, ponieważ w żaden "automatyczny" sposób ich oferta nie zostanie uznana za najkorzystniejszą. Na obecnym etapie postępowania, Koncesjodawca zawierając umowę koncesji nie naruszy praw skarżących, które na tym etapie mają raczej spekulatywny charakter. Ponadto skarżący w dość ogólnikowy sposób wskazali okoliczności uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy o koncesji, w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli przepisy rozdziału 4 nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 tej ustawy, wniesienie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej wstrzymuje prawo do zawarcia umowy z oferentem, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą, do czasu ogłoszenia orzeczenia w sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny. Pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy o koncesji regulują zasady postępowania związane z wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, które rzeczywiście są nieco odmienne od reguł zawartych w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. W szczególności chodzi tutaj o krótszy termin do wniesienia takiej skargi oraz jej rozpoznania przez sąd I instancji, ograniczają też zakres rozpoznania takiej sprawy przez sąd. W zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania czynności w postępowaniu koncesyjnym należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, ze ustawa o koncesji nie przewiduje szczególnych regulacji dotyczących możliwości wstrzymania takiej czynności na etapie postępowania sądowoadministracyjnego po orzeczeniu sądu I instancji. Oznacza to, że na etapie postępowania kasacyjnego zastosowanie znajdują przepisy p.p.s.a. i jego art. 61 § 3 p.p.s.a. Zatem możliwość wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu ma więc Naczelny Sąd Administracyjny w związku z przekazaną mu skargą kasacyjną. W orzecznictwie tego Sądu zdefiniowano użyte w przywołanym przepisie pojęcia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę - majątkową lub niemajątkową - której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II GZ 450/11). W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego skarżący dość ogólnie wykazali okoliczności uzasadniające swój wniosek. Nie podjęli się nawet próby udokumentowania, w jaki sposób brak wstrzymania czynności Koncesjodawcy mógłby doprowadzić do wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd administracyjny nie ma możliwości poszukiwania z urzędu faktów mających przemawiać na korzyść skarżących. Jego obowiązkiem jest jedynie wyczerpująco ocenić te, które wskazali skarżący (podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FZ 68/08). Należy podkreślić, że korzystne dla skarżących zakończenie postępowania kasacyjnego w rzeczywistości nie gwarantuje automatycznego zawarcia umowy koncesji właśnie z nimi. Nie można więc tutaj mówić o wyrządzeniu im znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku, w oparciu o art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.