II GSK 1631/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1926/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 lipca 2020 r. nr KOA/1678/Gs/20 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Postanowieniem z 27 kwietnia 2020 r. znak NI-D-II.8070.43.2020.KS, Marszałek Województwa Mazowieckiego, działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. (dalej jako skarżący, stowarzyszenie) do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. na linię komunikacyjną Szczecin - Gorzów Wielkopolski - Poznań - Łódź - Piotrków Trybunalski - Kielce - Busko-Zdrój - Tarnów - Rzeszów - Przemyśl - Medyka. II. Po rozpatrzeniu zażalenia stowarzyszenia, postanowieniem z 30 lipca 2020 r. nr KOA/1678/Gs/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do Rejestru Stowarzyszeń, ale również Rejestru Przedsiębiorców, a więc może prowadzić działalność gospodarczą, występować na rynku jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą. Z tego powodu organ ocenił, że stowarzyszenie będzie w postępowaniu działało w interesie jego członków, a nie społecznym, czego wymaga art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu wymagany przez ustawę celu statutowy "nie został do końca wykazany", bowiem stowarzyszenie powołało się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia oraz orzecznictwo sądowe, nie podając konkretnych sytuacji niebezpiecznych na drodze lub istniejących linii, którym wydanie zezwolenia na rzecz wnioskodawcy mogłoby zagrozić. Nie wystąpiła zatem w ocenie organu również przesłanka interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. III. Wyrokiem z 29 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1926/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie SKO i orzekł o kosztach postępowania. Zdaniem WSA zaskarżone postanowienie narusza art. 31 § 1 pkt 2, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie można uznać, że sam wpis do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego świadczy o tym, że stowarzyszenie określoną działalność prowadzi, ani tym bardziej, że jest realnym konkurentem na rynku w stosunku do wnioskodawcy. Zgłoszenie zamiaru wykonywania określonej działalności nie stanowi samoistnego dowodu jej rzeczywistego podjęcia. Wnioskowaniu przeciwnemu stoi na przeszkodzie doświadczenie życiowe, a także przepisy prawa. Rejestracja działalności nie kreuje obowiązku jej wykonywania. Nawet jednak gdyby stowarzyszenie taką działalność podjęło, nie oznacza to że automatycznie nie mogłoby brać udziału w postępowaniu na prawach strony, o ile wylegitymowałoby się reprezentacją interesu społecznego. Fakt podjęcia, dozwolonej przecież, przez organizację społeczną działalności gospodarczej nie może samo w sobie uszczuplać jej ustawowych praw procesowych. Co więcej, jako niezrozumiała jawi się ocena organu, że rejestracja działalności gospodarczej przez stowarzyszenie niweczy reprezentowanie interesu społecznego, dlatego że wówczas stowarzyszenie działałoby w interesie jego członków. Jeżeli w ogóle posługiwać się taką argumentacją, to można byłoby się jedynie zastanawiać nad tym, czy stowarzyszenie może wciąż reprezentować interes społeczny, skoro działałoby ewidentnie także w interesie własnym, nie zaś członków organizacji. Na pewno jednak nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez organizację społeczną działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika, że stowarzyszenie działalność transportową faktycznie prowadzi. Sugestie, iż taka działalność ma miejsce jest stanowczo przez skarżącego kwestionowana, a organ nie podjął żadnych kroków mających na celu ustalenie faktów w tym zakresie. Za przeszkodę w reprezentowaniu przez Stowarzyszenie interesu społecznego nie można traktować postanowień § 10 statutu, określającego przymioty podmiotowe członków stowarzyszenia. Rzeczywiście, zdarza się i tak, że interes społeczny należy utożsamiać z interesem publicznym. Nie jest to jednak regułą, bo w określonym kontekście normatywnym kategorie te będą wymagać rozróżnienia. Niekiedy interes społeczny można utożsamiać z interesem publicznym (celami polityki państwa) albo interesem określonej zbiorowości, na co wskazuje już kodeksowa definicja organizacji społecznej. Bezsprzecznie zdaniem WSA interes społeczny może wyrażać się w ochronie takich dóbr, jak uczciwa konkurencja oraz należyta obsługa i bezpieczeństwo konsumentów. Czyni to uzasadnionym udział organizacji społecznej w postępowaniach dotyczących zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, rzecz jasna przy założeniu wykazania przesłanki odnoszącej się do celu statutowego takiego podmiotu. Troska o zachowanie wspomnianych wartości stanowić może - w myśl art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.) przeszkodę w wydaniu nowego zezwolenia. Przepis ten blokuje jego wydanie wówczas, gdy "zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników" (wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1500/16). Organizacja społeczna zajmująca się - w świetle postanowień statutu - dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Oczywistym jest to, że liczba przewoźników prowadzących swoją działalność na konkretnej trasie ma bezpośredni wpływ na ceny biletów komunikacyjnych, zatem dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania powinno mieć pozytywny wpływ także na ten aspekt analizy. Innymi słowy, organy będą mogły oprzeć się także na wiedzy stowarzyszenia odnośnie cen biletów, jakości świadczonych usług, a w konsekwencji poziomu zaspokojenia potrzeb konsumenckich. W skardze podniesiono, że na planowanej do obsługi przez wnioskodawcę linii wykonywane są już regularne przewozy osób przez inne podmioty. Skarżący twierdzi, że realizowane jest aż 14 kursów w rozmaitych konfiguracjach. Uruchomienie, jak wskazał organ, większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów. Zgodnie z § 6 pkt 4 statutu celem stowarzyszenia jest m. in. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Nie ulega wątpliwości, że powyższy cel statutowy pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem, co oznacza spełnienie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. W ocenie WSA udział organizacji społecznej w zbadaniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się przydatny, w dogłębnym zbadaniu sprawy. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi sytuacji na rynku, chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym. To zresztą wydaje się w tej sprawie szczególnie istotne, bo wskazane w skardze okoliczności świadczyć mogą o faktach, które wpłynąć mogą na ocenę zasadności wniosku. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, by poruszone w skardze kwestie dotyczące obsługi linii Lublin - Rzeszów i Warszawa - Lublin - Rzeszów były przez organ analizowane. WSA wskazał także na poglądy doktryny o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny". W sprawie organy uchyliły się od rzetelnej oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie oceniły skarżącego za konkurenta wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. Pobieżnie odniosły się do kwestii interesu społecznego, wskazując na niemający oparcia w przepisach ustawy ciężar dowodu skarżącego wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu przewidziane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest udowodnienie przydatności jej aktywności dla rozpatrzenia sprawy, lecz wystarcza znajdująca oparcie w postanowieniach statutu potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku i rozważenie zasadności dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu z uwzględnieniem wykładni celów statutowych oraz pojęcia interesu społecznego zaprezentowanego przez WSA. Należy zbadać czy istotnie na linii, na której wnioskodawca planuje uruchomić przewozy regularne istnieją już stosunki konkurencyjne i potencjalni pasażerowie, których bezpieczeństwo i poziom obsługi materializowałby pojęcie interesu społecznego w postępowaniu. Należy także zweryfikować twierdzenie skarżącego co do jego statusu jako przedsiębiorcy i zakresu faktycznie wykonywanej działalności oraz wpływu tych okoliczności na możność równoległej realizacji interesu społecznego. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie jest wyłącznie powołanie się przez tę organizację społeczną na cel statutowy podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna prowadzić Sąd do uznania, że to Stowarzyszenie winno wykazać interes społeczny w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym konkretnym postępowaniu administracyjnym, w tym wypadku postępowaniu w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na określonej linii, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego, zważywszy, że Stowarzyszenie jest przedsiębiorcą konkurującym na rynku przewozu osób i w istocie występuje w interesie członków swojej organizacji; 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że udział Stowarzyszenia w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest wręcz konieczny do takiego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy zostało wykazane, że Stowarzyszenie jest w istocie przedsiębiorcą konkurującym na rynku przewozu osób i występuje w interesie członków swojej organizacji; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. : 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że Kolegium nie wykazało w niniejszej sprawie braku odpowiednich celów statutowych oraz braku interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. co uzasadniałoby odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu, podczas gdy organ administracji zweryfikował czy przedstawiona przez organizację argumentacja uzasadnia dopuszczenie jej do udziału na prawach strony; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że Kolegium nie wykazało w niniejszej sprawie na czym miałby polegać partykularny interes Stowarzyszenia, podczas gdy Kolegium wskazało, że Stowarzyszenie jako wpisane do rejestru stowarzyszeń, a także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności wpisany jest transport lądowy pasażerski, może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne, a zatem występować w obrocie jako przedsiębiorca konkurujący na rynku przewozów osób z wnioskodawcą. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. W obu przypadkach organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej. VII. Rozpoznając skargę kasacyjną należy w sposób ogólny odwołać się przede wszystkim do zasad na jakich organizacja społeczna może domagać się zapewnienia jej udziału w sprawie innej osoby, celach oraz warunkach tego rodzaju przywileju, co stanowić będzie ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej organu z problemowego punktu widzenia, rozstrzygającego zwłaszcza zarysowane w komplementarnych względem siebie zarzutach środka odwoławczego, zagadnienia dotyczące naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie zatem z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu tego wynika m.in. że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji publicznej w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. (poza oczywiście tym, że sprawa musi dotyczyć innej osoby), tj.: 1) dopuszczenie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu i że krok taki znajduje umocowanie (uzasadnienie) w jej celach statutowych, na które się powołuje, chociaż te ostatecznie służą organom do podważenia kolejnej istotnej przesłanki jaką jest interes społeczny. Przedmiotem sporu jest zatem zarzucone stowarzyszeniu niewykazanie, a w istocie przyjęty brak wystąpienia, przesłanki interesu społecznego po jej stronie. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że poza wątpliwościami Sądu pierwszej instancji, organów, a nawet stowarzyszenia i przewoźnika pozostaje to, że pojęcie "interesu społecznego" jest niedookreślone, stanowiąc typowe stwierdzenie ocenne, wymagające każdorazowo zindywidualizowania z perspektywy konkretnego stanu faktycznego sprawy. Kryterium "interesu społecznego", jako ustawowo niedookreślone, jest przy tym zmienne w czasie, chociażby z uwagi na wartości uznawane w społeczeństwie za istotne, czy też określoną praktykę funkcjonowania tak państwa jak i obywateli. Nie ma też wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron. Dodatkowo, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, istotną przesłanką jest także potrzeba ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jaka może się pojawiać na tle danej sprawy. Należy zatem podkreślić, i w tym względzie również nie ma w sprawie sporu, że ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacja społeczna musi wykazać istnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającej jej udział w sprawie. Nie wystarczy więc jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się na działanie organizacji w interesie społecznym, czy też w celu ochrony pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności, dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae niektórych postępowań przed sądami i trybunałami, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejnego obciążenia, tak dla organu jak i przede wszystkim samych stron. Wykluczone jest przy tym działanie obstrukcyjne, pozorowane, czy wręcz złośliwe, które nie leży w interesie społecznym. Poprzez udział organizacji społecznej ma bowiem nastąpić włączenie czynnika społecznego w zakres rozpoznawanej sprawy, tak aby zapewnić kolejne, z założenia obiektywne, spojrzenie na jej istotę i pomoc w jej rozstrzygnięciu. Ocena tej kwestii musi więc do pewnego stopnia uwzględniać charakter postępowania prowadzonego przez organ, w tym to, czy dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego danego podmiotu, czy też poza tenże wykracza (np. przyznanie uprawnienia wnioskodawcy może oddziaływać na już istniejące uprawnienia innych podmiotów). Niewątpliwie nie będzie wykazaniem interesu społecznego sytuacja, w której organizacja jedynie twierdzi, że jak już uzyska dostęp, zapozna się z aktami sprawy, to będzie mogła coś więcej powiedzieć w sprawie i zabrać realny głos. Tego rodzaju stanowisko, co do zasady, nie uzasadnia działania w ramach wymaganego interesu społecznego. Pamiętać jednak należy również i o tym, co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że nie mając dostępu do akt trudno od organizacji społecznej oczekiwać, aby już na wstępnym etapie ubiegania się o dopuszczenie do udziału w sprawie zaprezentowała bardzo szczegółowe i kompletne stanowisko. Takie założenie czyniłoby niemożliwym jakikolwiek udział organizacji społecznej, w istocie czyniąc zasadą odmowę dopuszczenia do udziału, w sytuacji, gdy tak nie jest. Niemniej jednak co najmniej oczekiwać należałoby, że organizacja na tyle sprecyzuje swoje stanowisko względem przedmiotu postępowania takiego jak niniejsze, że szala ocen przechyli się na stronę dopuszczenia jej do udziału, rozwiewając wątpliwości co do możliwego działania np. we własnym bądź cudzym interesie i w istocie utrudniania postępowania, zamiast pomagania organowi. Dobre chęci organizacji, czy też jej ciekawość względem toczącego się postępowania, nie są w żaden sposób w stanie uzasadnić dopuszczenia jej do udziału, co wydaje się być rzeczą oczywistą. Z powyższego wynika, że ocena zaistnienia interesu społecznego ma stanowić swoisty balans pomiędzy tym, czy dany podmiot na tyle precyzyjnie uprawdopodobnił "swoją użyteczność" dla postępowania, że należałoby go do niego dopuścić bowiem przemawia za tym interes społeczny oraz potrzebą uwzględniania faktu, że o toczącej się sprawie (jej szczegółach mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie i rolę organizacji społecznej) może wiedzieć, z obiektywnych względów, jeszcze stosunkowo niewiele (z racji braku dostępu do dokumentów). Istota tego rodzaju oceny jest więc kluczowa i w każdej sprawie podlega indywidualizacji. W niniejszej sprawie odmowa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak wykazania przesłanki interesu społecznego opierała się w istocie na przyjętym założeniu jej obstrukcyjnego i ogólnikowego działania oraz nieudowodnienia działania w interesie społecznym. Podkreśla to zwłaszcza przewoźnik, ale również organ I instancji wskazując na dokonane wezwanie i stanowisko organizacji społecznej, w tym powoływanie się na sprawę sprzed wielu lat. Odmowa nastąpiła również z uwagi na możliwości prowadzenia przez stowarzyszenie działalności gospodarczej, konkurencyjnej względem przewoźnika, który wystąpił z wnioskiem do organu. Zaczynając ocenę od tej ostatniej kwestii należy zauważyć, że w tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, które mogłyby taką tezę potwierdzić (działalności konkurencyjnej, która miałaby świadczyć przeciwko istnieniu interesu społecznego). Pomimo możliwości prostego uzyskania dostępu do dokumentów księgowych każdego podmiotu ujawnionego w KRS, obrazujących kondycję finansową, wskazującą, chociażby pośrednio, na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, np. poprzez wgląd w powszechne systemy elektroniczne i analizę złożonych bilansów za poszczególne lata działalności stowarzyszenia (zob. https://ekrs.ms.gov.pl/rdf/pd/search_df), czy nawet wezwanie stowarzyszenia do wykazania tej okoliczności, organy wywiodły, z faktu samego zarejestrowania możliwości prowadzenia działalności zbieżnej z działalnością przewoźnika, tezę o jej prowadzeniu, w dodatku w sposób konkurencyjny względem tego podmiotu. Jest to twierdzenie cokolwiek przedwczesne, o ile w ogóle uzasadnione. Bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń nie można w sposób arbitralny twierdzić, że sam wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym świadczy o tym, że dany podmiot faktycznie prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą. Ponadto, nie ma prostej zależności pomiędzy ewentualnym prowadzeniem działalności przez organizację społeczną, nawet o konkurencyjnym charakterze do wnioskującego o udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy, a możliwością dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, dotyczącym tego właśnie zezwolenia. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do "składu osobowego" stowarzyszenia, do którego już z samej nazwy przynależą podmioty prowadzące działalność transportową, co nie wyklucza możliwości przystąpienia do sprawy innego podmiotu. Odnośnie natomiast do sugerowanych "działań obstrukcyjnych" i niewykazania interesu społecznego w kontekście celów statutowych zauważyć należy, że również i w tym przypadku twierdzenie organu nie poddają się pełnej weryfikacji. Jakkolwiek więc ustalenie tego rodzaju schematu działania organizacji społecznej uprawniałoby do wniosku o braku po jej stronie interesu społecznego, gdyż możliwość przystąpienia do udziału w sprawie nie może służyć ułatwianiu tzw. pieniactwa, to jednak wykazanie tego rodzaju zachowania wymagałaby w zasadzie dokładnego przeanalizowania całej dotychczasowej działalności stowarzyszenia, czego w sprawie organ nie przeprowadził. Kontynuując powyższe rozważania należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że interes społeczny, na rzecz którego ma działać stowarzyszenie, polega na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w której uczestnik ubiega się o zezwolenie na przewozy danego rodzaju. Źródło tego interesu może więc znajdować umocowanie, w zależności od okoliczności sprawy, w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, który organ zdaje się deprecjonować. W takim przypadku interes społeczny polegać będzie na działaniu na rzecz dobra ogólnego (wymienionego w tym przepisie), niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną, która domaga się przystąpienia do postępowania. Analiza celów i metod działania skarżącego stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że podmiot ten co najmniej powołuje się na interes społeczny, wynikający z § 6 i 7 statutu, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest m.in. popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku "transportowców", sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami i prowadzącymi je organami. Formami działania są zaś m.in. przystępowanie do postępowań administracyjnych. Tego rodzaju cele z założenia służą zaspokajaniu potrzeb obecnych i przyszłych pasażerów, jak również przewoźników, a więc udział organizacji może pozostawać w interesie społecznym. Tym bardziej, że organ w istocie pochopnie przeprowadził analizę celów stowarzyszenia, nacechowaną założeniem o jego zbędnym udziale w postępowaniu (wobec braku interesu społecznego), gdy tymczasem co najmniej szerszego wyjaśnienia wymagało to, czy rzeczywiście na trasie wnioskowanego zezwolenie może w ogóle dojść do potrzeby weryfikacji dobra chronionego na mocy art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Należałoby przy tym, nie bez uzasadnionych racji, zakładać, że organ który wydaje zezwolenie na linię regularną przebiegającą przez więcej niż jedno województwo, którym na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o transporcie drogowym jest marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, który dodatkowo czyni to w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, posiada wiedzę o tym, czy na wnioskowanej trasie lub jej części obowiązuje już jakiekolwiek zezwolenie, komu i na jakich zasadach wydane. Dotyczy to także zmiany zezwolenia. Ustalenie w tym zakresie, jakkolwiek może być pomocne i poczynione przez organ "we własnym zakresie", to jednak może się także okazać niewystarczające dla odrzucenia niejako a limine starań stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w sprawie. Musi bowiem uchodzić za rzecz oczywistą fakt, że przebieg danej linii komunikacyjnej (tu: regularnej) może kolidować z inną linią nie tylko w całym zakresie (pokrywać się w całości), ale także w pewnym zakresie ich wzajemnego styku, np. jeżeli linia planowana projektowana jest przez punkty A-B-C-D-E-F, zaś istniejąca linia regularna pozostająca z nią w kolizji w punktach B-C-D, przy czym zezwolenie w tym ostatnim przypadku wydawał organ inny niż marszałek województwa, np. starosta. Może się więc w takiej sytuacji okazać, że nawet niezawiniony brak koordynacji pomiędzy organami w celu analizowania zagrożenia dla linii już istniejących, zrekompensuje właśnie stowarzyszenie, np. reprezentujące przewoźników z danego terenu i posiadające szczegółową wiedzę o siatce połączeń komunikacyjnych mogących pozostawać w kolizji z planowaną linią. Nie można zatem niejako z założenia wykluczać organizacji społecznej od udziału w postępowaniu tylko dlatego, że na wstępnym etapie, nie dysponując informacjami dotyczącymi szczegółów planowanego połączenia, jego udział i wyjaśnienia zawarte we wniosku o dopuszczenie do udziału, oceniany jest przez organ jako zbędny. Przy czym następuje to bez żadnej głębszej analizy zgłoszonej przez przewoźnika trasy linii komunikacyjnej. Zaznaczyć jednakże w tym miejscu należy, że wnioskując o dopuszczenie do tak specjalistycznego postępowania jak to dotyczące zezwolenia na przewozy regularne, zwłaszcza w sytuacji gdy tak jak w sprawie niniejszej stowarzyszeniu już w momencie aplikowania znany jest przebieg planowanej trasy (wprost się na niego powołuje), co najmniej pożądane jest wykazanie się wyższą starannością i wiedzą, niż tylko powoływaniem się na potrzebę ochrony interesów innych przewoźników i praw pasażerów z danego terenu. Wynika to bowiem z faktu, że w realiach niniejszej sprawy stowarzyszenie pozycjonuje się jako organizacja profesjonalna, wręcz reprezentująca interesy całej zbiorowości przewoźników i przez nich wskazana do reprezentacji w postępowaniach. W związku z tym należałoby zakładać, że to jak przebiega planowana trasa w danym terenie w kontekście istniejących tras komunikacyjnych, powinno być jej znane już na wstępie postępowania. Dopiero jego szczegółowy przebieg i ewentualne konflikty widziane przez pryzmat szczegółowych rozwiązań (głównie rozkładu) mogą być dalej analizowane po dopuszczeniu do udziału w sprawie. Powyższe wymaga jednak zawsze indywidualnego podejścia i analizy, gdyż nie poddaje się prostym schematom. W związku z tym, potrzeba zbadania czy istotnie na linii, na której wnioskodawca planuje przewozy regularne istnieją już stosunki konkurencyjne i potencjalni pasażerowie, których bezpieczeństwo i poziom obsługi materializowałby pojęcie interesu społecznego w postępowaniu, wymaga rozważenia, czy stowarzyszenie może posiadać tego rodzaju wiedzę, która z punktu widzenia interesu społecznego okazać się może użyteczna, przez co ta przesłanka zaistnieje. Organ w niniejszej sprawie niewłaściwie (w istocie pochopnie) ocenił charakter i pozycję stowarzyszenia. Mankamenty i uproszczenia przeprowadzonego postępowania nakazują ponowne rozważenie, o ile na tym etapie sprawy głównej będzie to jeszcze konieczne, czy stowarzyszenie nie legitymuje się jednak interesem społecznym i w istocie może być "przydatne" w wyjaśnieniu zagadnień mających znaczenie dla oceny możliwości wydania zezwolenia, zwłaszcza w kontekście negatywnej przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Końcowo, zupełnie na marginesie i tylko w pewnym ogólnym zarysie należy wskazać, że niewątpliwy przywilej wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, nie upoważnia organizacji społecznej do działania w sposób obstrukcyjny. Wskazano już wyżej, że stowarzyszenie nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że dopiero dopuszczenie go do udziału w sprawie stworzy możliwość poszukiwania niezbędnych danych, pomocnych organowi przy orzekaniu (takie gołosłowne twierdzenie w zasadzie może stanowić podstawę do odmowy dopuszczenia do udziału). Dlatego też organ załatwiający sprawę ma pełne spektrum środków oddziaływania na strony i uczestników, zwłaszcza że kierować się musi potrzebą sprawnego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 12 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie występuje więc w takiej sprawie "gościnnie" i nawet pomimo przyznanych uprawnień procesowych zrównanych z tymi przynależnymi stronie postępowania, nadal ma działać w granicach jakie wyznacza interes społeczny. Organ ma więc prawo ocenić, czy żądania przedłużania terminów postępowania są uzasadnione. Poza tym, wnioskująca o dane zezwolenie spółka zawsze może wnosić o nadanie nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co może stanowić zabezpieczenie jej interesów w toku postępowania. Konkludując, WSA słusznie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Niezależnie więc do kwestii niewykazania, aby stowarzyszenie prowadziło konkurencyjną działalność gospodarczą, przyjęcie niewykazania interesu społecznego poprzez niesprecyzowanie celów, jakim miałby służyć udział stowarzyszenia i powoływanie się na ogólnikowe twierdzenia, nie zostało w sprawie należycie udokumentowane i uzasadnione. Co najmniej przedwcześnie oceniono więc, że stowarzyszenie nie legitymuje się wymaganym interesem społecznym, którego źródło może mieć swoje zakotwiczenie w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W sprawie organ uchylił się więc, od rzetelnego zebrania i oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie ocenił stowarzyszenie za konkurenta wnioskodawcy, a także pobieżnie odniósł się do kwestii interesu społecznego, wymagając w istocie udowodnienia, przed przystąpieniem do sprawy, konkretnej potrzeby wzięcia udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest udowodnienie przydatności dla rozpatrzenia sprawy, lecz to, czy analiza statutu, dotychczasowego działania, celów i zadań organizacji społecznej, mieści się w potrzebie ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Doszło zatem do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniało to zatem oddalenie skargi kasacyjnej SKO, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).