II GSK 1633/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku E. C. O. S.A. z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 124/12 w sprawie ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych postanawia: oddalić wniosek E. C. O. S.A. z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. E. C. O. Spółka Akcyjna z siedzibą w O. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwróciła się o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta O., w przedmiocie uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], o ustaleniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. W uzasadnieniu wniosku E. C. O. S.A. (dalej: spółka) podniosła, że postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zawiesił postępowanie w sprawie z jej skargi na wskazaną powyżej uchwałę. Sąd I instancji uznał bowiem, że zawieszenie postępowania jest uzasadnione faktem nierozpoznania skargi kasacyjnej Rady Miasta O. od wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 124/12, stwierdzającego nieważność powołanej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 2. Z uwagi na okoliczność zaskarżenia tej uchwały również przez E. C. O. (w zakresie § 3) Sąd uznał, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. ma bezpośredni wpływ na ocenę zasadności skargi wniesionej przez spółkę. Tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej Rady Miasta O. przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zbadanie prawidłowości tego wyroku będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie skargi spółki. Zdaniem E. C. O. S.A., istnieje po jej stronie interes prawny w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II GSK 1633/12 ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., stwierdzając nieważność wskazanej uchwały w zakresie § 4 ust. 2, nie dostrzegł jej nieważności również w § 3, wobec czego nie dokonał jej całościowej oceny. Spółka podniosła, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że Rada Miasta O., wprowadzając zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzeń umieszczanych w pasie drogowym, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej oraz urządzeń ciepłowniczych, przekroczyła kompetencję do określenia stawek opłat, wyrażoną w art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2004 r. Dz. U., Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwanej dalej: u.d.g.). We wniosku wskazano, że spółka ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu kasacyjnym przed NSA, bowiem będąca przedmiotem kontroli uchwała Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011 r. narusza jej interes prawny, stanowiąc jednocześnie podstawę do podejmowania względem wnioskodawcy decyzji administracyjnych, określających wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. E. C. O., jako właściciel urządzeń infrastruktury ciepłowniczej ułożonych w pasie drogowym, będzie zatem zobowiązana do uiszczenia opłat w podwyższonej wysokości, ze względu na treść § 3 uchwały, określającego wysokość opłaty w nierówny sposób wobec różnych podmiotów umieszczających urządzenia infrastruktury technicznej tego samego rodzaju w pasie drogowym. W ocenie spółki, postanowienia tego paragrafu bez wątpienia mają wpływ na sferę jej obowiązków. Uchwała, różnicująca wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez wprowadzenie niższych stawek od urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, przy jednoczesnym wprowadzeniu wielokrotnie wyższych stawek od urządzeń ciepłowniczych, dotyczy zatem jej interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek E. C. O. S.A. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 124/12, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W myśl zaś art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spółka składająca wniosek nie należy do żadnej z kategorii osób wymienionych w tych przepisach. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może zgłosić osoba prawna lub fizyczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Przepis powyższy należy rozumieć w ten sposób, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego może stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, albowiem tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego (por. M. Romańska w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 204). Interes prawny, to zatem taki, który jest chroniony przez prawo, przy czym ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie można wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności ze strony organu administracji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że E. C. O. S.A. nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną Rady Miasta O. od wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 124/12, stwierdzającego nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w części dotyczącej § 4 ust. 2. Skład orzekający podziela stanowisko, zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 735/11, zgodnie z którym we wskazanej materii zastosowanie miałby również przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej u.s.g.). Przepis ten przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z unormowania tego wprost wynika, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże swój interes prawny, rozumiany jako związek między indywidualnymi prawami i obowiązkami, których źródłem są przepisy prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżoną uchwałą. Przesłanką jest tu zatem naruszenie interesu osobistego – dotyczącego podmiot bezpośrednio, nie zaś naruszenie interesu ogólnego - pro publico. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 124/12 stwierdzono nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. – ale w części dotyczącej § 4 ust. 2 – zgodnie z którym wprowadzono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy. W podstawach kasacyjnych nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Tak więc w postępowaniu kasacyjnym poza sporem pozostaje regulacja zawarta w § 3 uchwały – z treści którego to strona wywodzi swój interes prawny wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w sprawie. Odrębność obu wskazanych postępowań polega zatem na kwestionowaniu dwóch różnych regulacji, ujętych wprawdzie w tym samym akcie administracyjnym, lecz odnoszących się do odrębnych zagadnień. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g powołanego wyżej przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Oznacza to wprawdzie, że jeśli o legalności uchwały orzekał już sąd administracyjny – i skargę oddalił – to sąd orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami. Jednakże gdy przedmiotem sporu sądowoadministracyjnego był akt jedynie w części - to zakres możliwego związania dotyczy tylko tej jego części. Za przyjęciem interesu prawnego spółki w tej sprawie nie przemawia też fakt zawieszenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Op 605/12, ani też motywy tego rozstrzygnięcia, podane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 marca 2013 r. Prawidłowość zawieszenia postępowania we wskazanej wyżej sprawie jest sprawą odrębną i nie może być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Mając na uwadze poczynione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.