II GSK 1664/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. P. M. i W. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 223/12 w sprawie ze skargi I. S. P. M. i W. Spółki z o.o. w W. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 223/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. P. M. i W. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, który pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformował skarżącą spółkę o negatywnym rozstrzygnięciu jej wniosku o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Poddziałania 2.1.1 Rozwój kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach, realizowanego w ramach Priorytetu II Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Rozwoju Regionalnego podzielił ocenę dokonaną przez orzekającą wcześniej w sprawie Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, która uznała, że wniosek spółki uzyskał negatywną ocenę merytoryczną z powodu nieuzyskania wymaganego minimum punktowego w punkcie 3.4 i części IV wniosku o dofinansowanie oraz zbyt niskiej oceny punktu 3.5 tegoż wniosku. Podzielając zawarte w skardze wątpliwości co do konstytucyjności przepisów, na podstawie których została dokonana ocena wniosku o dofinansowanie, Sąd pierwszej instancji zwrócił się (postanowienie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1613/09, uzupełnione następnie postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r.) z rekomendowanym przez skarżącą spółkę pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego RP: "Czy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) w zakresie, w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 Konstytucji?". Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. P 9/10, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na: zbędność orzekania w zakresie badania art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także niedopuszczalność wydania wyroku w zakresie badania art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 zdanie drugie oraz art. 37 tej ustawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że wydanie wyroku w zakresie badania konstytucyjności art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju było zbędne, bowiem w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11, TK stwierdził już niekonstytucyjność tych przepisów i orzekł, że utracą one moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Z kolei niedopuszczalność wydania wyroku w pozostałym zakresie wynikała z niedopełnienia przez sąd pytający obowiązku wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem w związku, z którą pytanie zostało postawione. Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę, że w sprawie o sygn. P 1/11 rozstrzygnięta została kwestia niekonstytucyjności "systemu realizacji" (jego legalna definicja) oraz istniejącego systemu odwołań od zapadłych w postępowaniu kwalifikacyjnym rozstrzygnięć organów administracji, zaś to stanowi odpowiedź na wątpliwości sądu pytającego również w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał za częściowo zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. W wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, bowiem że art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zd. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są niezgodne z treścią art. 87 Konstytucji przez to, że dopuszczają: a) uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, b) uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie art. 87 Konstytucji "konsumuje" - z racji pojemności tego przepisu - dyrektywy zawarte w art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, zaś to pozwala uznać, że normy te zostały pośrednio naruszone. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. umożliwił funkcjonowanie wskazanych wyżej wadliwych rozwiązań ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do 28 czerwca 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji nie naruszył natomiast wskazanego w skardze art. 30a ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepisy te dotyczą bowiem projektów zakwalifikowanych do dofinansowania, zaś sprawa niniejsza dotyczy projektu niezakwalifikowanego. Sąd stwierdził, że nie dostrzega również innych uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył I. S. P. M. i W. Spółka z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia, a przede wszystkim rażąco lakoniczne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, skutkujące brakiem możliwości poddania orzeczenia kontroli prawnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na odmowie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo zastosowania w sprawie wskazanych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uznanych za niezgodne z Konstytucją, - art. 190 ust. 1, 2, 3 oraz 4 Konstytucji poprzez niezastosowanie i uznanie, że stosowane powinny być uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2, art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie polegające na odmowie zastosowanie i w następstwie zastosowaniu przepisów art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2 oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju będących niezgodnymi ze wskazanymi przepisami Konstytucji. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji prawie całe uzasadnienie wyroku poświęcił analizie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. P 9/10 i mimo, że z rozważań tych wynika niekonstytucyjność przepisów ustawy w oparciu, o które dokonano rozstrzygnięć dotyczących skarżącej spółki – Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Oddalając skargę Sąd nie uzasadnił w jakikolwiek sposób motywów swojego rozstrzygnięcia. Z ostrożności procesowej strona wnosząca skargę kasacyjną przyjęła domniemanie, że motywem rozstrzygnięcia było to, że Sąd pierwszej instancji - dostrzegając niekonstytucyjność wskazanych wyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - uznał jednak, że mają one zastosowanie w sprawie, co najmniej z uwagi na umożliwienie przez TK funkcjonowania tych wadliwych rozwiązań ustawy do dnia 28 czerwca 2013 r. WSA nie dostrzegł jednak, że sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów zarówno w przypadku, gdy na skutek orzeczenia TK przepis traci moc z chwilą ogłoszenia tego orzeczenia, jak i wtedy, gdy TK określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji wynika tzw. supernorma intertemporalna, zgodnie z którą przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości nawet jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Z uwagi na to Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie ze względu na zastosowanie w sprawie niekonstytucyjnych przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, poddaje się kontroli instancyjnej w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA wydając zaskarżony wyrok. Ostatecznie WSA w Warszawie zaprezentował pogląd zgodny z treścią art. 190 ust. 3 Konstytucji i wywodami prawnymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt P 1/11. Orzekając o niezgodności art. 5 pkt 11, art. 30 b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie określonym w wyroku, z art. 87 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny w pkt II orzekł, że wymienione przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie wskazanym w pkt I, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Uzasadniając odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do ich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające (zob. wyrok o sygn. P 1/05 oraz wyroki z: 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76 i z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181). Art. 190 Konstytucji nie różnicuje bowiem skutków poszczególnych elementów sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że także zawarte w niej rozstrzygniecie o odroczeniu mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy ma charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą (por. powołane wyroki o sygn. P 1/05 i P 16/08)". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, iż zakwestionowane przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako niekonstytucyjne, mogą być jednak stosowane, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. umożliwił funkcjonowanie wadliwych rozwiązań ustawy do dnia 28 czerwca 2013 r. W tej sytuacji nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że zakwestionowane przepisy, jako niekonstytucyjne, nie mogą być stosowane, powodowałby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdziału środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur, aż do czasu ustanowienia procedur w formie zgodnej z art. 87 Konstytucji RP. Taki właśnie skutek wyroku byłby niemożliwy do zaakceptowania i sam Trybunał Konstytucyjny go wykluczył. Skład orzekający w pełni aprobuje przedstawione wyżej stanowisko TK również w tej sprawie. Tożsame poglądy co do kwestii zakresu mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował m.in. w orzeczeniach: z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 678/12; z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2174/11; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 823/12; z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 872/12; z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 843/12; z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 978/12. Nie można również nie dostrzec, że odmowa zastosowania zarówno przepisów ustawowych, objętych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jak i regulacji konkursowych sprawiłaby, iż przysługujące potencjalnym beneficjentom prawo do sądu, gwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji, stałoby się prawem iluzorycznym. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.