II GSK 1686/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 255/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. nr SKO.4141.67.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022r., sygn. akt III SA/Łd 255/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S. A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. nr SKO.4141.67.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła A. S. A. w W. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ewentualnie przy braku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W oparciu o art. 174 pkt 2 i pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, w ślad za organami administracyjnymi stanu faktycznego będącego podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji i orzeczeń i poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. (znak sprawy: SK0.4141.67.2021) postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w stopniu niezbędnym do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, oraz na przeprowadzeniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału, dowodowego tj. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, a przede wszystkim czy reklama skarżącej kasacyjnie faktycznie znajdowała się w pasie drogowym w okresach między kontrolami przeprowadzonymi przez Zarząd Transportu Drogowego w Łodzi, bowiem brak jest w aktach sprawy dowodów potwierdzających przypuszczenia organu prowadzącego postępowanie, zaś domniemanie o funkcjonowaniu reklamy w okresach pomiędzy kontrolami nie stanowi podstawy do przyjętej przez SKO konstatacji; 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust 6 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm. - dalej "u.d.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów i niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy istniała podstawa do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a to poprzez oparcie się przez Sąd I instancji jedynie na subiektywnym przekonaniu, że organy administracji trafnie ustaliły wielkość zajętego pasa drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy oraz jego powierzchnię, podczas gdy wyżej wymienione parametry nie zostały oparte o prawidłowo wrysowany nośnik na mapie geodezyjnej przez uprawnioną osobę oraz w odpowiedniej skali, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz miało decydujący wpływ na wysokość wymierzonej kary administracyjnej; 3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, w ślad za organami administracyjnymi stanu faktycznego będącego podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji i orzeczeń i poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w stopniu niezbędnym do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, oraz na przeprowadzeniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego tj. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczność, czy nośnik reklamowy skarżącej kasacyjnie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., a zamiast tego przyjęły arbitralnie, że skarżąca kasacyjnie dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie przeprowadzając w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego, co do granic pasa drogowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: wypis i wyrys z rejestru gruntów, dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych, książka drogi) oraz opinia biegłego geodety wraz z mapą geodezyjną, na której przedstawiono kolizję nośnika reklamowego z przebiegiem granicy pasa drogowego, a także w sytuacji gdy decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących właściwego uzasadnienia decyzji, co wobec braku konkretnych wskazań SKO nie pozwala na przeanalizowanie toku myślenia i ustalenia co organ miał na myśli i z jakiego powodu twierdząc kategorycznie, że ten właśnie przedmiotowy nośnik koliduje z granicą pasa drogowego; b. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 11 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. (znak sprawy: SK0.4141.67.2021 została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., a to w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie dlaczego uważa, że ten sporny nośnik reklamowy rzeczywiście znajdował się w pasie drogowym, a w szczególności w okresach pomiędzy poszczególnymi kontrolami; c. art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania z zakresu prowadzenia postępowania, polegającym na zaniechaniu niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz braku niezwłocznego poinformowania skarżącej kasacyjnie o wszczęciu postępowania oraz zamierzonych czynnościach kontrolnych, co w konsekwencji skutkowało wymierzeniem wyższej kary pieniężnej oraz niezapewnieniem jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona. Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one skonstruowane na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo dwóch kwestii - oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia oraz zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i 4, art. 79 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji w zakresie objętym omawianym zarzutem. Zasad tych nie naruszył również Sąd I instancji potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Z treści powyższego przepisu wynika dla organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej w związku z zaistnieniem określonego w nim zdarzenia, a mianowicie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jest to tzw. decyzja związana, w przypadku której organ, co wynika z istoty tej decyzji, jest pozbawiony swobody co do możliwości wydania rozstrzygnięcia, jak i określenia w sposób dowolny wysokości kary pieniężnej. Związanie organu dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego w tym przepisie stanu faktycznego, czyli zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 stwierdził, że dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego i dlatego organ nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jest zatem związane wyłącznie z bezprawnym zajmowaniem pasa drogowego, który to stan winien być ustalony przez właściwy organ. W związku z tym, wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym organu, polegającym na ustaleniu, czy doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z przepisami prawa, określeniu czasu od którego stan naruszenia trwa oraz zajętej powierzchni pasa drogowego (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). Ustalenie tych okoliczności jest konieczne do określenia w decyzji wysokości kary pieniężnej, którą, w przypadku reklamy, ustala się w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 6 u.d.p., tj. iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokoły z kontroli pasa drogowego. Z treści dwóch protokołów kontroli (z dnia 31 maja 2021 r. i z dnia 18 czerwca 2021 r.) wynika jakie były wymiary każdego z billboardów (5,30 m x 2,50 m) co wskazuje, że dokonano ich pomiarów. Powierzchnię obu reklam (26,50 m²) ustalono zatem stosownie do treści art. 40 ust.6 u.d.p. Przebieg kontroli został udokumentowany w dwóch protokołach kontroli oraz w załączonej do protokołów z kontroli dokumentacji fotograficznej. Kolejna kontrola, która została przeprowadzona w dniu 5 lipca 2021 r. wykazała, że nośniki reklamowe (typu billboard) zostały usunięte. Sporne nośniki reklamowe znajdowały się w pasie drogowym ulicy P., o czym świadczy treść informacji z rejestru gruntów z której wynika, że użytek działki nr [...] to "droga" a więc jest to część pasa drogowego ulicy Paderewskiego. Nadto, granice działki nr [...] oraz linie graniczne pasa drogowego wyznaczono czerwonym kolorem na mapie stanowiącej wydruk z InterSIT z 21 czerwca 2021 r. Trafnie WSA w Łodzi zaznaczył, że Internetowy System Informacji o Terenie (InterSIT) to plan miasta, ortofotomapy i internetowa aktualna mapa Łodzi, który powstał w Łódzkim Ośrodku Geodezji w Łodzi, do zadań którego należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym m.in. prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych EGiB, czy prowadzenie miejskiego SIT. Przedstawiony dokument ma zatem walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Treść mapy, na której naniesiono nośniki reklamowe jednoznacznie wskazuje, że znajdowały się one w pasie drogowym drogi krajowej ul. P. (działka nr [...], obręb [...])/ul. T.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione ustalenia faktyczne, nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, strona skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. W rozpatrywanej sprawie strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej, umieściła sporne reklamy na ścianie ogrodzenia sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by były one widoczne dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklamy usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. Do podważenia ustaleń organu nie mogła też doprowadzić narracja skarżącej, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego - odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572). Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 636/21). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż dokumentem w oparciu o który należało ustalić faktyczny przebieg pasa drogowego jest książka drogi, należy zauważyć, że przywołane przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), określa wzór książki drogi (załącznik nr 1). Według wzoru książki drogi, w dziale VIII umieszczane są szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi, w tym w tabeli 8 w kolumnie 35 dane dotyczące pasa drogowego. Z objaśnień do działu VIII, zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. wynika, że w kolumnie 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Z powyższego wynika, że szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Szerokość pasa drogowego ujawniana w książce drogi nie uwzględnia bowiem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, które zgodnie z definicją legalną pasa drogowego stanowią jego część. Już tylko z tego powodu książka drogi nie jest dokumentem, który musi być uwzględniony przy ustalaniu granic pasa drogowego. Podkreślić należy, że dowodem może być wszystko, o ile w sposób racjonalny i logiczny określa prawnie istotne fakty. Z tego powodu nie można jako trafnego uznać stanowiska skarżącej kasacyjnie, że pas drogowy musi być wyznaczony na podstawie książki drogi. Ten dokument ma swoje znaczenie, ale nie jest jedynym, na podstawie którego można ustalić przebieg pasa drogowego. Zwłaszcza w rozpoznawanej spawie jest to istotne, bo ta okoliczność nie była kwestionowana w postępowaniu przed organem. Książka drogi jako dokument urzędowy, mogłaby mieć zastosowanie wówczas, gdyby na podstawie materiału dowodowego w sprawie nie można było ustalić przebiegu pasa drogowego oraz jego granic. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka jednak nie wystąpiła. Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklamy usytuowane zostały w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd I instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy - w omawianym zakresie, objętym zarzutem skargi kasacyjnej - został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać. Należy pamiętać, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.). W tym kontekście wskazać trzeba, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27). Wobec powyższego, nieuzasadnione są twierdzenia Skarżącej o naruszeniu tejże zasady. Z niepodważonych przez Skarżącą okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że Skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożyła. Organy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły okres zajęcia pasa drogowego. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie decyzja SKO w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. nie została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 11 k.p.a. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika również, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stwierdzenie przez organ nielegalnego zajmowania pasa drogowego powoduje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.), o czym zawiadamia się stronę postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest miarodajny dla ustalenia okresu, za jaki można obciążyć spółkę karą za bezprawne zajęcie pasa drogowego, co ma bezpośredni wpływ na wysokości kary pieniężnej. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. Przyjęcie za słuszne argumentacji skarżącej kasacyjnie mogłoby skutkować sytuacją, w której strona w momencie powiadomienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania usunęła stan niezgodności z prawem i przywróciła pierwotny stan pasa drogowego w celu zminimalizowania sankcji pieniężnej za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Innymi słowy, prowadziłoby to do takiego stanu rzeczy, iż podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia. Koncepcja skarżącej kasacyjnie zaprezentowana w skardze kasacyjnie powodowałoby, że art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który jest przepisem o charakterze sankcyjnym, miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1244/19). Reasumując, przesłanką wydania decyzji, o której mowa wart. 40 ust.12 pkt 1 u.d.p., jest istnienie stanu naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, zaś moment wszczęcia postępowania w tym zakresie nie ma znaczenia dla określenia czasu trwania tego naruszenia. Podkreślić również należy, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia (w niniejszej sprawie reklamy), a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Stwierdzić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2078/15 oraz z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16). Mając na uwadze powyższe, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność związana z terminem wszczęcia postępowania administracyjnego czy też ewentualną zwłoką w jego wszczęciu jak wskazuje spółka, nie mogą mieć wpływu na zasadność nałożenia na spółkę kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Przepisy u.d.p. jak i k.p.a. nie precyzują w jakim terminie organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego po ujawnieniu naruszenia prawa przez dany podmiot w zakresie bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Żadne przepisy nie nakładają też na zarządcę drogi obowiązku powiadamiania o stwierdzonym zajęciu pasa drogowego bezpośrednio po stwierdzeniu zajęcia. Jedynym terminem granicznym, jaki ustawodawca wprowadził w zakresie możliwości wymierzenia kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego, jest termin przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a. i wynosi on pięć lat od dnia stwierdzenia naruszenia prawa. Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy termin ten nie został naruszony (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1244/19). Należy również zauważyć, iż w orzecznictwie wskazuje się, że wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś, wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (zob. m.in. wyroki NSA z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 377/10, z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 302/11 oraz z 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12). W rozpatrywanej zaś sprawie, w zawiadomieniu z dnia 21 czerwca 2021 r. spółka została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do jego treści. Podkreślić również należy, że na powyższą ocenę nie może mieć wpływu fakt, że po otrzymaniu przez spółkę zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej, kontrola organu I instancji, która została przeprowadzona w dniu 5 lipca 2021 r. wykazała, że nośniki reklamowe (typu billboard) zostały usunięte. Odpowiedzialność za naruszenie prasa drogowego ma charakter obiektywny i w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia świadomość (czy też jej brak) podmiotu dopuszczającego się bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Z omówionych względów, zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu I instancji, co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, należy uznać za prawidłową. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.