II GSK 170/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 95/24 w sprawie ze skargi Gminy Tarnowskie Góry na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Gminy Tarnowskie Góry na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 95/24 uwzględnił złożoną przez Gminę Tarnowskie Góry skargę uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] orzekającą o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu i umarzając postępowanie administracyjne. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 146, zwanej dalej u.ś.o.). Nieprawidłowo Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Prezesem NFZ) zakwalifikował umowę z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], zawartą między Gminą Tarnowskie Góry (zwanej dalej Gminą) a M. K. jako umowę o świadczenie usług, podczas gdy zakres przedmiotowy tej umowy wskazywał, że jest umową o dzieło i nie mieści się w granicach ustawowej enumeracji stosunków prawnych rodzących obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego. Przedmiotem umowy było wykonanie przez M. K. na rzecz Gminy czynności polegających na odstrzale redukcyjnym lub uśmierceniu farmakologicznym 10 sztuk dzików a terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie Tarnowskie Góry oraz na transporcie oznakowanych tusz tych dzików do punktu skupu dziczyzny. W ocenie Sądu I instancji, zakres przedmiotowy umowy wskazywał, że jest to umowa o dzieło w rozumieniu art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061, zwanej dalej k.c.). W jej ramach nie występował pomiędzy stronami stosunek zależności lub podporządkowania, a przedmiot umowy przejawiał "samoistność jednorazowego, weryfikowalnego rezultatu". Umowa nie była umową starannego działania, jak ma to miejsce w wypadku umowy o świadczenie usług z art. 750 k.c., do której zastosowanie znajdują przepisy o zleceniu. Wykonując umowę autor dzieła zobowiązał się do odstrzału lub uśmiercenia farmakologicznego 10 sztuk dzików na określonych działkach gruntu w określonym czasie oraz do przekazania ich do punktu skupu, za pokwitowaniem odbioru za pomocą własnego sprzętu i materiałów. Wykonanie przedmiotu umowy opierało się zatem na zindywidualizowanych umiejętnościach, wiedzy, inwencji i własnej kreatywności tego myśliwego. Wypłata wynagrodzenia została uzależniona od efektów pracy objętych umową. Umowa miała zatem za swój przedmiot "twórcze działanie" osoby wykonującej polowanie. Skoro brak było podstaw do objęcia umowy obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, decyzja orzekająca o takim objęciu podlegała uchyleniu, a postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie – umorzeniu przez Sąd I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 627 i art. 750 w zw. z art. 734 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym zakwalifikowaniu czynności M. K. realizowanych na rzecz Gminy Tarnowskie Góry, jako czynności, do których mają zastosowanie przepisy o umowie o dzieło, podczas gdy treść umowy wskazywała na zawarcie przez strony umowy o świadczenie usług, do której stosuje się art. 750 w zw. z art. 734 k.c., a nie przepisy dotyczące umowy o dzieło, tj. art. 627 k.c. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że M. K. nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. E u.ś.o. poprzez uwzględnienie skargi (uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego) i rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem reguł wynikających z ww. przepisów k.p.a. oraz ocenę umowy niezgodnie z jej treścią i przepisami art. 627 oraz art. 750 w zw. z art. 734 k.c. Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca, Gmina Tarnowskie Góry w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. Częściowo usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 627 i art. 750 w zw. z art. 734 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym zakwalifikowaniu czynności M. K. realizowanych na rzecz Gminy Tarnowskie Góry, jako czynności, do których mają zastosowanie przepisy o umowie o dzieło, podczas gdy treść umowy wskazywała na zawarcie przez strony umowy o świadczenie usług, do której stosuje się art. 750 w zw. z art. 734 k.c., a nie przepisy dotyczącej umowy o dzieło, tj. art. 627 k.c. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że M. K. nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. Nie ulega kwestii, że rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy na zakwalifikowanie umowy zawartej między skarżącą Gminą Tarnowskie Góry a uczestnikiem postępowania M. K. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlega bowiem m.in. osoba wykonująca pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia. Stosownie do art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Istota umowy zlecenia, zgodnie z art. 734 i nn. k.c., polega na tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Umowę zlecenia zalicza się do umów starannego działania, nie zaś – jak w przypadku umowy o dzieło z art. 627 k.c. – do umów rezultatu. Chociaż sama definicja zlecenia zakłada dążenie do osiągnięcia określonego rezultatu, jednakże w razie jego nieosiągnięcia, ale jednoczesnego dołożenia wszelkich starań w tym kierunku, przy zachowaniu należytej staranności, zleceniobiorca nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3939/17, 15 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 280/21, 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1951/23, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2685/24). Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło, przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przedmiotem dzieła jest zatem rezultat stanowiący wyraz zindywidualizowanej aktywności twórcy (autora) dzieła. Zakres świadczeń umownych jakie miał zrealizować M. K. na rzecz Gminy nie budził wątpliwości; jego zobowiązanie obejmowało świadczenie w okresie od 6 grudnia 2021 r. do 30 listopada 2022 r. czynności polegających na odstrzale redukcyjnym lub uśmierceniu farmakologicznym 10 sztuk dzików na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie Tarnowskie Góry oraz transporcie, w terminie 48 godzin od odstrzału, oznakowanych tusz tych dzików do punktu skupu dziczyzny. Wykonanie obowiązku miało odbyć się przy pomocy własnego sprzętu i materiałów M. K. oraz miało być udokumentowane pokwitowaniem z punktu skupu dziczyzny. Po pierwsze, jak wynika z decyzji Starosty Powiatu Tarnogórskiego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] organ ten zezwolił Gminie na odstrzał redukcyjny dzików lub wykonanie odłowu z uśmierceniem farmakologicznym z www. działek gruntu w liczbie 10 sztuk na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2025 r., poz. 539, zwanej dalej u.p.ł.) z uwagi na zagrożenie ze strony populacji dzików dla obiektów użyteczności publicznej tej Gminy. Odstrzały redukcyjne objęte takimi decyzjami, zgodnie z art. 45 ust. 4 u.p.ł. mogą przeprowadzać wyłącznie osoby uprawnione do wykonywania polowania. Polowanie, które z mocy ww. decyzji Gmina Tarnowskie Góry powierzyła uczestnikowi postępowania M. K. odpowiadało zatem z konieczności definicji legalnej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz zd. końcowe u.p.ł., zgodnie z którym polowaniem jest tropienie, strzelanie z myśliwskiej broni palnej i łowienie sposobami dozwolonymi zwierzyny żywej, zmierzające do wejścia w jej posiadanie. Już to ograniczenie ustawowe czynności, jakie M. K., jako polujący na dziki, mógł w granicach umowy dopełniać wskazuje, że "polowanie" ukierunkowane na dokonanie odstrzału redukcyjnego lub odłowu z uśmierceniem farmakologicznym ex definitione nie jest działaniem rezultatu, bowiem wyłącznie zmierza do wejścia w posiadanie zwierzyny. Wynik, czy też rezultat tego "zmierzania" nie został przez ustawodawcę przesądzony. Polowanie składa się nadto z fazy tropienia oraz strzelania z broni. Jeżeli tropienie nie przyniesie rezultatu, nie dochodzi do odstrzału, co naturalne. To zaś czy tropienie okaże się skuteczne nie zależy od woli umawiających się na odstrzał stron, ale od czynników w znacznej mierze losowych, bo wynikających z przemieszczania się zwierzyny i pozostawianych przez nią tropów. Polujący "zmierzając do pozyskania zwierzęcia", "polując" może tylko wykazywać pewną wymaganą staranność w granicach wynikających z wiedzy myśliwskiej i przyrodniczej, ale nie może gwarantować powodzenia w tropieniu zwierzyny i oddaniu celnego strzału, a przez to umownie antycypować upolowanie (objęcie w posiadanie) każdego umówionego egzemplarza. Przedmiotem umowy zatem była realizacja polowania obejmującego odstrzał redukcyjny, a to z mocy art. 45 ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.ł. nie mogło nigdy być traktowane jako rezultat, skoro obejmowało: a) wyłącznie zmierzanie do objęcia zwierzyny w posiadanie, b) tropienie oraz c) strzał do zwierzyny, a wszystkie te czynności nie mogą ze swej natury dawać gwarancji powodzenia odstrzału w granicach przewidzianych umową, czego umawiające się strony były w zupełności świadome, jako profesjonaliści w dziedzinie prawa łowieckiego. Losowość realizacji celu umowy wzmacniało to, że w sensie przestrzennym odstrzał miał się odbywać tylko na terenie określonych nieruchomości (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie Tarnowskie Góry), a więc już samo pojawienie się zwierzyny na tym terenie, oderwane było zupełnie od woli wykonawcy umowy. Nadto, również czas realizacji umowy tworzył dodatkowo zmniejszenie prawdopodobieństwa powodzenia zamierzenia umownego, skoro ustalenia storn umowy musiały mieć na względzie, iż M. K. wolno polować tylko w godzinach nocnych (od 2200 do 600; pkt 3 decyzji Starosty z dnia [...] września 2021 r., nr [...]). Po drugie, relacja umowna łącząca Gminę oraz M. K. nie kończyła się na tekście umowy zawartej w formie pisemnej (z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]), bowiem obejmowała też postanowienia nie utrwalone w dokumencie. Jak wynika z akt sprawy (a zwłaszcza odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 26 września 2024 r.; s. 5), M. K. otrzymał wynagrodzenie umowne choć nie wywiązał się z obowiązku realizacji umowy; na ww. nieruchomościach w wyznaczonym czasie upolował dla Gminy tylko 9 sztuk dzików, a więc nie wykonał zobowiązania umownego w postaci upolowania sztuk 10. Mimo tego, Gmina przyjęła, że należne mu jest wynagrodzenie umowne. Zatem przedmiotem relacji cywilnej między Gminą a uczestnikiem nie był rezultat (którego zresztą nie udało się osiągnąć) ale wyłącznie staranne działanie myśliwego, tzn. działanie polegające na tropieniu i staraniu się ustrzelenia w wyznaczonym czasie i na wyznaczonym terenie maksymalnie zbliżonej do 10 liczby dzików. Już te dwie cechy zobowiązania, tzn. umówienie się na odstrzał zwierzyny w ramach czynności polowania (obejmującego tropienie i zmierzanie do objęcia jej w posiadanie) oraz uzgodnienie między stronami, że nawet nieosiągnięcie zamierzonego rezultat (upolowania 10 sztuk dzików, w ograniczonym czasie i w ograniczonej przestrzeni) skutkuje spełnieniem świadczenia i wypłatą wynagrodzenia, dowodzi, że umowa zawarta między Gminą a M. K. była umową starannego działania. Nie było więc potrzeby sięgania do desygnatów dzieła, a więc oceny, czy efekt umowy spełniał wymogi indywidualnej, uzależnionej od swoistych cech i umiejętności zobowiązanego aktywności wywołującej zmianę w rzeczywistości społecznej, jak wymaga tego art. 627 k.c. Nie może umknąć uwadze, że zadania, które Gmina Tarnowskie Góry powierzyła umownie uczestnikowi M. K. jako myśliwemu zrzeszonemu w Polskim Związku Łowieckim, obejmowały zadania jednostki samorządu terytorialnego związane z przeciwdziałaniem zagrożeniu wywoływanemu przez dziko żyjącą zwierzynę dla funkcjonowania gminnych obiektów użyteczności publicznej. Z decyzji Starosty Powiatu Tarnogórskiego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] jednoznacznie wynika, że zbyt liczna populacja dzików była przyczyną niszczenia rzeczy publicznych: gminnych placów zabaw i urządzonej zieleni komunalnej na osiedlach mieszkaniowych. Działania organów gminy w zakresie odstrzału zwierzyny motywowane jej bytowaniem poza naturalnymi siedliskami w celu zachowania bezpieczeństwa mieszkańców i obiektów użyteczności publicznej są zadaniami publicznymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 2198/14, CBOSA). Wójt Gminy Tarnowskie Górny nie znajdując wśród swojego aparatu właściwie wyposażonej jednostki organizacyjnej, podjął decyzję o zleceniu tego zadania podmiotowi w ramach relacji prawa prywatnego. M. K. został tym samym przez Gminę zatrudniony przy wykonywaniu zadań tej Gminy i podstawą jego zatrudnienia była umowa o świadczenie usług polowania na zwierzynę w celu wywiązania się Gminy z obowiązków publicznoprawnych – ochrony obiektów użyteczności publicznej w drodze odstrzału redukcyjnego wolnożyjącej zwierzyny (dzików). Natura tak rozumianego zadania z zakresu wykonywania władzy publicznej, jakkolwiek dającego powierzyć się osobie zatrudnionej, nie dawała podstaw by dopatrywać się w takiej aktywności Gminy (scedowanej następnie na wykonawcę) elementów dzieła. Nie zasługiwał z kolei na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. 3 u.ś.o. poprzez uwzględnienie skargi (uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego) i rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem reguł wynikających z ww. przepisów k.p.a. oraz ocenę umowy niezgodnie z jej treścią i przepisami art. 627 oraz art. 750 w zw. z art. 734 k.c. Orzekający w sprawie Prezes NFZ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie, jaki mógłby sprawić, że fakty ustalone przez ten organ okazały się niedostateczne do załatwienia sprawy. Sąd I instancji zresztą również nie zarzucił Prezesowi NFZ naruszenia przepisów postępowania, skoro podstawą wyroku uczynił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przeciwnie, materiał dowodowy, zwłaszcza tekst spornej umowy oraz decyzja w sprawie odstrzału redukcyjnego, okazały się dostateczne do wydania decyzji. Z tych wszystkich względów, skoro zawarta między skarżącą Gminą Tarnowskie Góry a uczestnikiem postępowania M. K. umowa z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] spełniała wymogi stawiane umowie o świadczenie usług, do której zastosowanie znajdują przepisy o zleceniu w rozumieniu art. 750 k.c., tym samym decyzja Prezesa NFZ orzekająca o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania tej umowy była decyzją prawidłową, nie naruszała art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. i nie spełniała określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. warunków co do stopnia wadliwości, który usprawiedliwiałby jej eliminację z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym. Równocześnie w sprawie nie wystąpiły żadne naruszenia przepisów prawa procesowego i sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, na podstawie art. 188 p.p.s.a., za dostatecznie wyjaśnioną, co dawało legitymację do uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez orzeczenie o istocie sprawy, tzn. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skierowanej do Sądu I instancji skargi Gminy Tarnowskie Góry. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).