II GSK 1710/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 55/13 w sprawie ze skargi W. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 55/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. Spółki z o.o. w W. (zwanej dalej: skarżącą) na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd Województwa P. decyzją z dnia [...] września 2011 r. określił skarżącej kwotę zwrotu środków dotacji wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej: u.f.p. z 2005 r., w wysokości 9.200,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz kwotę środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej: u.f.p. z 2009 r. w wysokości 804.080,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa P. Podstawą wydania tych decyzji było stwierdzenie niekwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach zamówienia na usługi szkoleniowo-doradcze obejmujące realizację zadań w ramach projektu: "P. program wsparcia procesów restrukturyzacji i adaptacji gospodarki". Powodem uznania wydatków za niekwalifikowane było wykrycie, podczas przeprowadzonej w dniach 15-17 grudnia 2010 r. kontroli planowanej w siedzibie skarżącej naruszenia zasady konkurencyjności przy wyborze wykonawcy z uwagi na powiązania osobowo-kapitałowe między skarżącą a wykonawcą. Wynikająca stąd wiedza wykonawcy w zakresie, w jaki sposób i jaką ofertę należy złożyć, spowodowały, że skarżąca nie zapewniła wolnego konkurowania podmiotów na rynku, naruszając tym samym procedurę uregulowaną w § 20 zawartej w dniu 26 listopada 2009 r. umowy o dofinansowanie projektu. Środki te skarżąca zwróciła wraz z odsetkami. Z kolei zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Samorządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. z 2005 r., w związku z art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. z 2009, art. 104 § 1 k.p.a. zobowiązującą skarżącą do zwrotu środków dotacji wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. w kwocie 1.300,87 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty oraz do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystywanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. w kwocie 113.696,92 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dania przekazania środków. W uzasadnieniu organ wskazał, że w projekcie "P. program wsparcia procesów restrukturyzacji i adaptacji gospodarki" kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne, a będących kosztami bezpośrednimi, wyniosła 813.280,00 zł, zatem odpowiedniemu pomniejszeniu winny ulec również koszty pośrednie tego projektu, które w myśl § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu z dnia 26 listopada 2009 r., stanowią 14,14% poniesionych i udokumentowanych bezpośrednich wydatków projektu. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. z 2009 r. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie. WSA w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji podkreślił na wstępie, że wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 274/12 WSA w W. oddalił skargę na decyzję nakazującą skarżącej zwrot wydatków bezpośrednich w kwocie 813.280 zł., w związku z uznaniem środków za niekwalifikowalne, z powodu naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych, tj. zasady konkurencyjności. Kwota wydatków bezpośrednich rozliczona w tym projekcie została więc pomniejszona o wydatki niekwalifikowalne, tj. o 813.280 zł. W konsekwencji zmieniła się też kwalifikowalna kwota kosztów pośrednich, gdyż 14,14% liczone jest od kwoty wydatków bezpośrednich pomniejszonej o wydatki niekwalifikowalne. W związku z tym, nadwyżka kosztów pośrednich pierwotnie rozliczonych w projekcie podlega zwrotowi, gdyż została wydatkowana niezgodnie z wytycznymi i umową o dofinansowanie. Skoro część wydatków bezpośrednich została uznana za niekwalifikowalne z uwagi na niedochowanie procedur obowiązujących przy ich wydatkowaniu, to również odpowiednia część kosztów pośrednich została wykorzystana niezgodnie z procedurami. Nieprawidłowe wyliczenie przez skarżącą kosztów pośrednich stanowiło naruszenie procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. oraz w art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. i tylko te okoliczności mają znaczenie w tej sprawie. Toczące się postępowanie w sprawie sygn. akt V SA/Wa 274/12 nie może też stanowić podstawy do zawieszenia tego postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym nie doszło do naruszenia prawa wynikającego z zastosowania art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. z 2009 r. Na mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. za niekwalifikowane i podlegające zwrotowi uznane zostały wydatki bezpośrednie związane z realizacją zamówienia przez skarżącą. Odpowiadające im wydatki pośrednie tym samym również zostały zasadnie uznane za poniesione z naruszeniem zapisów Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie i podlegają zwrotowi. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał bowiem zarówno procedurę pierwotnie naruszoną przez skarżącą, określoną w wytycznych oraz w umowie o dofinansowanie projektu, czyli zasadę konkurencyjności, oraz przytoczył dowody, które potwierdziły jej naruszenie, jak też i szczegółowo wykazał podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne dochodzenia zwrotu kosztów pośrednich poniesionych w związku z niekwalifikowanymi kosztami bezpośrednimi wydatkowanymi na realizację zamówienia zleconego podmiotowi powiązanemu kapitałowo oraz osobowo z zamawiającym. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie zamówienia w sposób, który stanowi zaprzeczenie istoty zasady konkurencyjności oznacza, że całość wydatków poniesionych ze środków publicznych w ramach zakwestionowanego zamówienia – wraz z odpowiadającymi im kosztami pośrednimi – nie spełnia warunków kwalifikowalności. W skardze kasacyjnej W. Spółka z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p. z 2009 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, że stan faktyczny uzasadnia zastosowanie tych przepisów i wydanie na ich podstawie decyzji o zwrocie środków. Zarzuciła też na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 151 w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo wydania tych decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy oraz bez rozpoznania istoty sprawy, tj. naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i wydanie wyroku w oparciu o ustalenia zawarte w decyzjach i nieprawomocnym wyroku zapadłych w innej sprawie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku w taki sposób, że zawiera ono w sobie wewnętrzną sprzeczność. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących zarzutów kasacyjnych warto zauważyć – ze względu na treść wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji – że w sprawie tej można byłoby się zastanawiać, czy w zakresie zwrotu wydatków o charakterze pośrednim winna być wydana odrębna decyzja, czy też w jednej decyzji dotyczącej zwrotu należało orzec o wydatkach bezpośrednich i pośrednich. Kwestia ta, choć niezwykle interesująca, pozostaje jednak na uboczu sprawy, bowiem nie zakwestionowano tego zagadnienia w zarzutach kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym zatem stanie faktycznym sprawy należy uwzględnić fakt, że kwestia zwrotu wydatków o charakterze bezpośrednim, przesądzona w decyzji ostatecznej, ma zasadnicze znaczenie dla sprawy zwrotu wydatków o charakterze pośrednim. Uznanie przez organy istnienia w sprawie powiązań kapitałowo - osobowych i w konsekwencji przyjęcie, że doszło do naruszenia konkurencji w ostatecznej decyzji, stanowi podstawę dla zakwestionowania wydatków pośrednich. Zauważyć należy, że w myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest doniosłe zarówno w aspekcie zmiany tej decyzji po jej doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak i w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ (por. A. Wróbel: Komentarz do art. 110 k.p.a., LEX 2014). Powtórna ocena w postępowaniu dotyczącym zwrotu wydatków pośrednich kwalifikowalności wydatków bezpośrednich skutkowałaby ingerencją w stosunek administracyjnoprawny ukształtowany decyzją o zwrocie wydatków bezpośrednich, czyli w kwestię już orzeczoną i to w sposób ostateczny. Podkreślić trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie zwrot wydatków o charakterze pośrednim, a nie wydatków bezpośrednich, czy też łącznie jednych i drugich. Wielkość zwrotu wydatków bezpośrednich została już ostatecznie przez organ przesądzona i tą kwestią w myśl art. 110 k.p.a. organ administracji był związany. Nie mógł zatem jeszcze raz dokonać rozstrzygnięcia w zakresie wielkości zwrotu wydatków bezpośrednich. Z umowy, a konkretnie z § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie wynika jednoznacznie, że koszty pośrednie stanowią 14,14 % poniesionych i udokumentowanych wydatków bezpośrednich. Z tego postanowienia wynika zatem prosta procentowa konsekwencja ustalenia wielkości wydatków pośrednich, także zwrotu tych wydatków – jak w niniejszej sprawie – z powodu niekwalifikowalności części wydatków o charakterze bezpośrednim. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszym postępowaniu istotne tylko było ustalenie dotyczące prawidłowości zastosowania wskaźnika procentowego określającego wielkość zwrotu wydatków pośrednich. Nie można zaś było kwestionować przyczyn stanowiących podstawę zwrotu kosztów bezpośrednich – ogólnie rzecz ujmując – niedochowania zasady konkurencyjności. Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Jedynie w zakresie ostatniego z zarzutów zauważyć wypada, że nawet gdyby uznać, iż zagadnieniem wstępnym dla tej sprawy było ustalenie wielkości zwrotu dotyczącego wydatków bezpośrednich, to i tak brak zawieszenia postępowania nie miał wpływu na wynik sprawy. Na marginesie w kontekście powoływanych przez Spółkę wyroków NSA, które nie miały ze względu na przedstawioną argumentację znaczenia dla niniejszej sprawy, podnieść jedynie należy, że orzecznictwo Sądu kasacyjnego w zakresie interpretacji § 20 umów o dofinansowanie nie jest jednolite (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1258/12, LEX nr 1364202, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1436/12, LEX nr 1530342, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1100/13, dostępne na: www.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.