II GSK 1719/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych F. M. Spółki z o.o. W., Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 271/12 w sprawie ze skargi S. P. w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 18 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 271/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w wyniku rozpoznania skargi Szpitala Powiatowego w S., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Do konkursu, ogłoszonego przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (jeden zespół), świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (dwa zespoły) na obszarze [...] – rejon operacyjny s. na okres obowiązywania umowy od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2015 r., przystąpiło dwóch świadczeniodawców – F. M. Sp. z o.o. w W. (dalej F.) i Szpital Powiatowy w S. (dalej Szpital). W dniu [...] maja 2011 r. komisja konkursowa wybrała ofertę NZOZ F. oraz sporządziła ranking końcowy, zgodnie z którym Szpital uzyskał łącznie 141,94 pkt, a F. 157 pkt i został sklasyfikowany na pierwszym miejscu. W wyniku uchylenia przez Prezesa NFZ decyzji Dyrektora Z. Oddziału NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą oddalił odwołanie Szpitala. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes NFZ uznał, że zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) zapewniono Szpitalowi czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału, wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia postanowień zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ poprzez zakwalifikowanie F. do części niejawnej postępowania, ponieważ F. uzupełnił braki formalne we wskazanym przez komisję konkursową terminie, wobec czego nie zachodziły przesłanki do odrzucenia jego oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach). Organ zauważył, iż w postępowaniu konkursowym za kryterium jakości oferent mógł uzyskać maksymalnie 79 pkt. F. otrzymał za to kryterium 57 pkt, natomiast Szpital – 44 pkt. Elementem różnicującym obie oferty była cena zaproponowana przez świadczeniodawców w odniesieniu do poszczególnych zakresów świadczeń objętych postępowaniem – cena Szpitala była mniej korzystna. Szpital zaproponował 2.550,00 zł. w zakresie 16.9112.032.08 – świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 4, 14 pkt), 3.450,00 zł, w zakresie 16.91114.032.08 – świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 3, 8 pkt). Natomiast F. 2.456,52 zł w zakresie 16.9112.032.08 – świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt) i 3.275,82 zł. W zakresie 16.91114.032.08 – świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt) Za całkowicie niezasadny organ uznał zarzut dotyczący dokonania oceny ofert i liczenia punktacji za poszczególne oferty, biorąc pod uwagę wyłącznie deklaracje zawarte w ankietach Formularza ofertowego. W postępowaniu komisja konkursowa sprawdzała dokumenty, oświadczenia oraz odpowiedzi na pytania ankietowe udzielone przez oferentów, o czym świadczy dokumentacja postępowania (wezwania do uzupełnienia braków, czy złożenia wyjaśnień). Organ odwoławczy za niezasadny uznał również zarzut dotyczący waloru formalnoprawnego certyfikatu ISO dołączonego do oferty F.. F. do oferty dołączył certyfikat zatwierdzenia, zgodnie z którym System Zarządzania Jakością obejmuje ratownictwo medyczne wystawiony [...] kwietnia 2011 r., a jego data ważności została określona na [...] lipca 2013 r. Do oferty Szpital złożył wypis z Księgi Rejestrowej Nr [...], potwierdzający posiadanie certyfikatu ISO obejmującego ratownictwo medyczne (Rubryka 13 Księgi Rejestrowej). W związku z powyższym komisja konkursowa prowadząca postępowanie słusznie przyznała oferentowi odpowiednią liczbę punktów oceny za posiadanie certyfikatu ISO, ważnego w dniu złożenia oferty. Fundusz oraz Szpital nie mają uprawnień do kwestionowania certyfikatu ISO nadanego przez niezależny podmiot certyfikujący. Odnosząc się do kwestii nieposiadania przez F. jednostek ratownictwa medycznego w S. i D., Prezes NFZ powołał się na aktualny wypis z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, z którego wynika, że F. pod nr [...] posiada komórki organizacyjne: Nr [...] (VII część kodu resortowego); nazwa komórki organizacyjnej: Zespół Wyjazdowy Wypadkowy "W" Podstawowy; adres komórki: [...] S., ul. P. [...]; data rozpoczęcia działalności – [...].04.2011 r.; Nr [...] (VII część kodu resortowego); Zespół Wyjazdowy Reanimacyjny "R" Specjalistyczny; adres komórki: [...] S., ul. P. [...]; data rozpoczęcia działalności – [...].04.2011 r.; Nr [...] (VII część kodu resortowego); Zespół Wyjazdowy Reanimacyjny "R" Specjalistyczny; adres komórki: [...] D.; data rozpoczęcia działalności – [...].04.2011r. W związku z powyższym organ stwierdził, że F. miał uprawnienia do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania konkursowego, bowiem podstawą do stwierdzenia posiadania przez oferenta komórki organizacyjnej na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne w określonym miejscu wyczekiwania jest Księga rejestrowa prowadzona dla określonego świadczeniodawcy przez właściwego Wojewodę, których nie mogą kwestionować ani komisja konkursowa ani Fundusz ani Szpital. Odnośnie stwierdzenia Szpitala o niedysponowaniu przez F. dyspozytornią, organ odwoławczy uznał, że dokumentacja złożona wraz z ofertą przez F., jak i przeprowadzona w dniu [...] maja 2011 r. kontrola oferenta nie potwierdziły zasadności powyższego zarzutu. Odnośnie zarzutów dotyczących nieposiadania przez F. odpowiedniej ilości kadry lekarskiej, organ odwoławczy podał, że zgodnie z zasadami postępowania prowadzonego na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, spełnienie szeregu wymogów odbywa się na podstawie oświadczeń złożonych przez oferenta. W tym zakresie Fundusz działa w zaufaniu do oferentów, którzy świadomi są skutków podania nieprawidłowych danych w trakcie postępowania, określonych w § 36 ust. 1, 2, 3 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opiek zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. Nr 81, poz. 484). Prawdziwość i prawidłowość danych zawartych w wybranej ofercie została potwierdzona podczas kontroli ([...] maja 2011 r.) oraz podczas analizy złożonych dokumentów do przedmiotowego postępowania. Zdaniem Prezesa NFZ podjęto, stosownie do art. 7 oraz art. 77 k.p.a., wszelkie kroki niezbędne do zbadania całości dokumentacji postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analizując zebrany podczas postępowania materiał dowodowy, organ stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, w sposób jednolity dla wszystkich oferentów. Podniesione przez Szpital zarzuty organ uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił wskazaną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w S. z [...] sierpnia 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Szpitala. Przypomniawszy zasady postępowania w sprawach o zawieranie umów ze świadczeniobiorcami, WSA wskazał, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach. Organy, nie ustosunkowując się szczegółowo do istoty podnoszonych zarzutów, nie wykazały, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy. Z tego względu brak jest też podstaw do oceny przez Sąd, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w konsekwencji prawidłowo porównano oferty. W ofercie F. zgłoszono ambulanse mające spełniać wymagania stawiane przez przepisy mające zastosowanie w rozpatrywanym postępowaniu. Z dołączonych do oferty kopii pozwoleń czasowych pojazdów o nr rejestracyjnym [...], [...] i [...] wynikało, że pozwolenia te były ważne do dnia [...] kwietnia 2011 r. Kwestia ważności dokumentów rejestracyjnych nie była już przedmiotem badania podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r. przez członków komisji konkursowej. Okoliczność ta, jak i czy ambulanse zgłoszone w ofercie i będące w miejscu lokalizacji zespołów ratownictwa medycznego w dniu [...] maja 2011 r. rzeczywiście pozostawały w dacie złożenia oferty tylko w dyspozycji tych zespołów także powinna była zostać wyjaśniona przez komisję. Zdaniem WSA kwestie te powinny zostać szczególnie wnikliwie wyjaśnione, gdyż zespoły ratunkowe F. zostały wpisane w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej prowadzonym przez Wojewodę Z. w dniu [...] kwietnia 2011 r. i ten dzień został w tymże rejestrze wskazany jako data rozpoczęcia przez nie działalności. Wniosek o dokonanie wpisu omawianych zespołów został złożony w dniu [...] kwietnia 2011 r. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2011 r. upływał termin do składania ofert w postępowaniu konkursowym i w tym dniu została złożona oferta F.. W ocenie Sądu I instancji powstały wątpliwości co do treści polis ubezpieczeniowych. F. będąc wezwany przez komisję konkursową do złożenia dokumentu lub oświadczenia stwierdzających, że umowa ubezpieczenia OC zostanie zawarta na cały okres obowiązywania umowy, złożył oświadczenie. Jednakże biorąc pod uwagę umowy ubezpieczenia OC i oświadczenie F. z dnia [...] kwietnia 2011 r., powstały wątpliwości, czy nowopowstałe zespoły w S. i D. zostały objęte tymi umowami w dacie wynikającej z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 3 poz. 10). WSA wskazał, że organ nie zajął się kwestią personelu szczególnie lekarzy i możliwości realnego świadczenia przez nich pracy na warunkach przedstawionych w ofercie. Potwierdzenie zarzutów Szpitala, oznaczałoby, że umieszczenie przez F. w ofercie danych personelu, stanowiło naruszenie reguł z art. 134 ustawy o świadczeniach, szczególnie uczciwej konkurencji, a także mogłoby wpłynąć na punktację F. w zakresie jakości i ciągłości. W ocenie Sądu, organy naruszyły zasady postępowania w tym także, art. 7, 77, 80 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Pozostałe zarzuty Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Szpitala, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów: a) art. 134 w zw. z art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) nie zawiera podstaw do oceny, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy (Szpital Powiatowy w S. oraz NZOZ F. M.) i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji i prawidłowo porównano oferty oferentów; b) art. 148 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że przedłożenie wymaganych w trakcie postępowania dokumentów, w tym dokumentów wydanych w oparciu o rejestry prowadzone przez organy administracji czy też dokumentów potwierdzających zawarcie umowy ubezpieczenia OC (od dnia kiedy obowiązek tego ubezpieczenia jeszcze się nie ziścił) wymaga dokonania ich weryfikacji w toku postępowania i dopiero wtedy możliwym jest wykazanie przez organ, że doszło do błędnej oceny oferty; - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ (oraz poprzedzającej ją decyzji) w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie, że organy wydające decyzje administracyjne w toku postępowania dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że: - żaden z organów wypowiadających się w sprawie nie ujawnił, na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych zarządzeń Prezesa Funduszu oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję, pomimo tego, iż organy Funduszu w uchylonych decyzjach przedstawiły zastosowane w postępowaniu kryteria oceny i uzyskaną liczbę punktów w każdym z nich, ponadto dokonały oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i odniosły się do oceny przejrzystości zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego, - nie doszło do przeprowadzenia szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącego w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, co mogło stanowić brak mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy, w związku z podniesieniem tegoż zarzutu przez skarżącego, co jest zarzutem oczywiście chybionym, ponieważ w uchylonych decyzjach dokonano porównania punktacji uzyskanej przez obu oferentów, zaś wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego skarżącego dotyczył udostępnienia całości dokumentacji konkursowej, w tym i dokumentów zawierających dane wrażliwe drugiego oferenta (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast ponieważ w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych granicami zarzucalności (gravamen) odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert - nie mogły stanowić składowych akt postępowania administracyjnego, a dokonana w uchylonych decyzjach ocena punktowa ofert w toku postępowania został dokonana zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz zarządzeniami Prezesa NFZ; - iż czynności dokonane w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umów udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w postaci dokonanej oceny ofert mogą stanowić naruszenie zasady równego traktowania zdrowej konkurencji określonej w art. 134 ust. 1 ustawy, a organy wydające w toku postępowania decyzje administracyjne dopuściły się naruszeń zasad postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego; - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła również F. M. Sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy zgodnie z art. 188 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła: na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji Organu, w sposób powierzchowny i iluzoryczny, o czym dobitnie świadczy treść uzasadnienia tj.: - WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny dotyczący pozwoleń czasowych dla pojazdów [...], [...], [...]; - WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny dotyczący pojazdów [...], [...], [...] w kontekście prawa do dysponowania wskazanymi ambulansami na potrzeby postępowania o udzielnie świadczeń ratownictwa medycznego, a następnie na potrzeby udzielania świadczeń zdrowotnych, bowiem w analizowanym stanie faktycznym, nie ma takich okoliczności faktycznych, które wskazywałby iż skarżący nie miał prawa do dysponowania tymi pojazdami; - WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny, uznając, iż istotną okolicznością faktyczną w sprawie jest okoliczność daty zgłoszenia wniosku o wpis do rejestru i wpisu do rejestru, skoro w postępowaniu bada się wyłącznie okoliczność, czy oferent posiada uprawnienia do udzielania świadczeń zdrowotnych; - WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny w zakresie dotyczącym ubezpieczenia OC, w szczególności w zakresie wymogu złożenia oświadczenia dotyczącego zawarcia umowy OC, które jest wystarczające z punktu widzenia postępowanie – w związku z tym nie może mieć znaczenia okoliczność zawarcia umów, a już tym bardziej przewidywanie, czy oferent zawrze taką umowę zgodnie ze złożonym oświadczeniem, bowiem taka okoliczność nie podlega ocenie na etapie prowadzenia postępowania, a co najwyżej w toku kontroli wykonywania umowy; - WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny w zakresie dotyczącym personelu medycznego – należy pominąć, że w tym zakresie WSA ograniczył się do stwierdzenia, że była to kwestia zgłaszana w skardze, natomiast nie odniósł nie w ogóle do kwestii dokumentów znajdujących się w ofercie oraz w aktach sprawy, a dotyczących personelu, z których wnika, że skarżący dysponował stosowanym personelem na dzień składania ofert; - WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny w zakresie dotyczącym personelu medycznego, bowiem okoliczność faktycznego miejsca zamieszkania personelu medycznego nie jest okolicznością, która podlega ocenie i badaniu w toku postępowania, pomijając, że nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia udzielania świadczeń zdrowotnych, nie żadnego znaczenia to, że lekarz mieszka na stałe w Nidzicy; - WSA nie ma najmniejszego prawa kwestionować oferty złożonej przez F., dokonując tej na zasadzie przewidywania sposobu realizacji umowy, czy na podstawie przewidywania przyszłości, bowiem nie jest to kryterium, które może stanowić podstawę oceny oferty, a tym bardziej w kontekście daty wpisu do rejestru; WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny w zakresie dotyczącym kontroli F. M. spółka z o.o., która była przeprowadzona w sposób prawidłowy; - WSA błędnie przyjął i ocenił stan faktyczny wskazując na możliwość weryfikacji przez NFZ danych podlegających wpisu do rejestru wojewody. 2. art. 113 § 1 p.p.s.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy, przez WSA. W tym zakresie Skarżący powołuje się na uzasadnienie zarzutu przedstawione w pkt. 1. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, a także brak wyjaśnienia dla przyjętej przez WSA, podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez WSA. W tym zakresie skarżący powołuje się na uzasadnienie zarzutu przedstawione w pkt. 1. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia, w przyjętym do orzekania, przez WSA, stanie faktycznym okoliczności przedstawionych w pkt. 1. 5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia w przyjętym do orzekania przez WSA stanie faktycznym faktów przedstawionych w pkt. 1. 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi. Rekapitulując, w związku z powyżej wskazanymi naruszeniami, na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono przedmiotowemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. , a także art. 1 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię, powołanych przepisów prawa materialnego i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądowoadministracyjnej. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Podstawa udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone nieprawidłowo w szczególności w kontekście zarzutów wskazanych w pkt. 1.1. 2. art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zwadach określonych w niniejszym dziale" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone nieprawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w pkt. 1.1. 3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających są o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone nieprawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w pkt. 1.1. 4. art. 142 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu Zamówienia" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone nieprawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w pkt. 1.1. 5. art. 148 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone nieprawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w pkt. 1.1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, więc należało je oddalić. Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie –stosownie do przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) – sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez "kontrolę działalności administracji publicznej" pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto – co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić – stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Wobec przedstawionych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei z art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego -–uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. np. wyrok NSA z 17. 06. 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; LEX nr 485017). Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (w tym m.in. w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1160/10; LEX nr 1134591), przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, ponieważ ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana dopiero po stwierdzeniu, że prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutu 1 skargi kasacyjnej F., należy przypomnieć, że treść art. 3 p.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi mogą być decyzje administracyjne. Zatem Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż przedmiotem jego kontroli była decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2011 r. Powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10). Nie jest również zasadny zarzut zawarty w punkcie 2 skargi kasacyjnej F.. Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia z punktu widzenia "prawdy materialnej". Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy zostały wyczerpane przedstawione przez strony środki odwoławcze (por. J. Gudowski, Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego (za II półrocze 1996 r.), "Przegląd Sądowy" 2001, nr 4, s. 81). Ocena, jakiej dokonuje sąd, powinna uwzględniać możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych. Strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Uzasadniony jest również pogląd, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt II UKN 324/99 – publ. OSNP 2001, nr 11, poz. 390). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty 3, 4 i 6 skargi kasacyjnej F., odnoszące się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Możliwość wskazania art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, była przedmiotem uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z tą uchwałą art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, bowiem stan faktyczny sprawy został przedstawiony w części historycznej wyroku, a Sąd I instancji na wstępie rozważań stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Stąd dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że strona skarżąca nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego. Niezasadny jest również zarzut zawarty w punkcie 5 skargi kasacyjnej F. i w punkcie 2 skargi kasacyjnej organu. Należy bowiem przypomnieć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdza inne, niż w skazane w lit. a-b, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że przepis ten został naruszony, ponieważ WSA w W. stwierdził naruszenie przepisów postępowania, więc sposób rozstrzygnięcia był jedynie konsekwencją uchybień w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji w toku postępowania naruszono art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. – organy nie ustaliły wystarczająco wnikliwie, czy zgłoszone przez F. pojazdy faktycznie pozostawały w dyspozycji zespołów ratownictwa medycznego w S. i w D., jak również nie wyjaśniły wątpliwości dotyczących zatrudnienia personelu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów postępowania było naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prawidłowego rozpoznania ofert. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Z przepisu art. 5 pkt 41 lit. a) powołanej ustawy wynika, że świadczeniodawcą jest między innymi zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie. Ponadto, na gruncie przepisów Działu VI ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie operuje pojęciem "świadczeniodawcy", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Taka konstrukcja prawna jest uzasadniona tym, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, jaki zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Niezależnie od tego, że umowę z Funduszem podpisuje posiadający osobowość prawną właściciel ZOZ-u, świadczeniodawcą jest ZOZ i ta jednostka organizacyjna musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie. W tym kontekście należy również podkreślić, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą o PRM. Zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu. Postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej (art. 161a ustawy). Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 ust. 1 tej ustawy, określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne. W zarządzeniu nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił między innymi, że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 pkt 6). Wraz z ofertą oferent składa liczne oświadczenia między innymi dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej. Z kolei w zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ określił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zgodnie z tymi warunkami świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM (§ 8 pkt 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy – "Harmonogram-zasoby" (§ 8 pkt 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 pkt 9). Natomiast w zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 pkt 1 lit. b), jako jedno z podstawowych kryteriów, wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną. W świetle przywołanych regulacji prawnych, w tym również przy uwzględnieniu szczególnego charakteru świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, nie ulega wątpliwości, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się właściwie wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie. Odnosząc powyższe rozważania o charakterze ogólnym do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był F.. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretne specjalistyczne środki transportu sanitarnego zgłoszone w ofercie, które zgodnie z ofertą powinny być w dyspozycji F.. W związku z powyższym, skoro strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skargach kasacyjnych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej. Zarzuty naruszenia przywołanych przepisów formułowane w kontekście argumentacji dotyczącej kwestionowania prawidłowości dokonania przez organ oceny ofert. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Na marginesie należy wskazać, że przypomnienie szczególnych wymogów związanych ze skargą kasacyjną, w przypadku rozpoznawanej sprawy, jest o tyle konieczne, że wniesiona przez F. skarga kasacyjna została sformułowana w sposób odbiegający od owych wymogów, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie jej prawidłowej merytorycznej kontroli. Skarga kasacyjna złożona przez F. zawiera jedynie (niezwykle obszerne) zarzuty, a całkowicie pozbawiona jest ich uzasadnienia, choćby lakonicznego. Taka konsytuacja środka zaskarżenia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.