II GSK 1738/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 734/10 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów oraz skreślenia z rejestru działalności regulowanej - rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz P. B. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 734/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę P. B., uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako "SKO") z dnia [...] września 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], którą zakazano skarżącemu prowadzenia stacji kontroli pojazdów i skreślono go z rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Ponadto, Sąd zasądził od SKO na rzecz skarżącego 1111.94 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a także określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które stwierdziły, że z dniem 23 czerwca 2010 r. straciła ważność (z powodu upływu okresu na jaki została wydana) decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], poświadczająca, że Stacja Kontroli Pojazdów należąca do P. B. posiada wyposażenie i warunki lokalowe zgodne z wymaganiami odpowiednio do zakresu prowadzonych badań przez przedsiębiorców prowadzących okręgową stację kontroli pojazdów. W związku z tym, że P. B. nie przedstawił nowego poświadczenia spełnienia wspomnianych warunków, Starosta [...] wszczął z urzędu w dniu 24 czerwca 2010 r. postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia tego przedsiębiorcy z prowadzonego przez organ rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów, gdyż posiadanie takiego poświadczenia stanowi jedną z materialnych przesłanek wykonywania działalności regulowanej w tym zakresie. W dniu 30 czerwca 2010 r. upoważnieni pracownicy organu przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), w ramach ustawowego nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że przedsiębiorca nie ma aktualnego poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednimi do zakresu przeprowadzanych badań, lecz mimo to w stacji kontroli wykonywane są badania techniczne pojazdów (w okresie 24 - 30 czerwca 2010 r. przeprowadzono 120 badań technicznych). Organy administracji uznały, że takie działania kontrolowanego przedsiębiorcy stanowiły rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, co stosownie do treści art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c Prawa o ruchu drogowym było podstawą do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez P. B. stacji kontroli pojazdów i skreślenia tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Jednocześnie organy obu instancji uznały, że na zmianę tego stanowiska nie mogły wpłynąć wskazywane przez stronę okoliczności, że w dniu 14 maja 2010 r. przedsiębiorca wystąpił do Transportowego Dozoru Technicznego (dalej również "TDT") z wnioskiem o wydanie poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji pojazdów, lecz TDT postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. zawiesił postępowanie w tamtej sprawie do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem SKO, wprawdzie działania organów doprowadziły przedsiębiorcę do sytuacji bez wyjścia - Dyrektor TDT odmówił zajęcia się wnioskiem przedsiębiorcy uzależniając wydanie nowego poświadczenia od wyniku przedmiotowego postępowania powadzonego przez Starostę, zaś Starosta uzasadnił pozbawienie przedsiębiorcy prawa do prowadzenia działalności właśnie brakiem uzyskania ważnego poświadczenia wydanego przez Dyrektora TDT - jednakże mimo to, po wygaśnięciu decyzji z dnia 23 czerwca 2005 r. poświadczającej zgodność wyposażenia i warunków lokalowych, przedsiębiorca nie był uprawniony do dalszego wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organów obu instancji było nieprawidłowe, zaś wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Powołując się na treść art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c Prawa o ruchu drogowym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tylko rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów uzasadnia zakaz prowadzenia tego rodzaju działalności i skreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Z uwagi na skutek stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania tego rodzaju działalności regulowanej, organ prowadzący rejestr tej działalności, kierując się zasadą proporcjonalności i wolności gospodarczej, powinien każdorazowo rozważyć, uwzględniając już zaistniałe skutki naruszenia oraz skutki mogące wystąpić w przyszłości, czy cele regulacji nakładających na przedsiębiorcę wymóg spełnienia warunków szczególnych (materialnych przesłanek wykonywania działalności regulowanej) nie będą mogły zostać osiągnięte także wtedy, gdy przedsiębiorcy umożliwi się usunięcie stwierdzonego naruszenia w wyznaczonym terminie. Zdaniem Sądu, analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji oraz akt sprawy nie wskazuje, by skarżącemu należało przypisać rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, o jakim mowa w art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c Prawa o ruchu drogowym. W ocenie Sądu zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie może być oderwane od określonych realiów tejże sprawy. Tymczasem - w ocenie Sądu pierwszej instancji - Starosta [...] nie przeprowadził w sposób wszechstronny postępowania dowodowego w celu ustalenia i rozważenia realiów sprawy, to jest całokształtu okoliczności istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. W szczególności w uzasadnieniu poprzestał jedynie na powołaniu się na zawieszenie postępowania przez Dyrektora TDT w sprawie wydania poświadczenia zgodności, a nie rozważył, jakie wnioski wynikają z takiej postawy i działań procesowych Dyrektora TDT. W ten sposób, akcentując te okoliczności, które mogły potwierdzać tezę o rażącym naruszeniu przez skarżącego warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, zarazem całkowicie pominął te, które przemawiały za wnioskiem przeciwnym. W konsekwencji załatwił sprawę w znaczeniu formalnym, ale ocenę co do rażącego naruszania prawa oderwał od realiów konkretnej rozstrzyganej sprawy, które w istotnej części pominął, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł złożoność sytuacji, a tym samym zwrócił uwagę na okoliczności pominięte przez organ I instancji, jednakże wadliwie uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, utrwalając tym samym błędy organu I instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenie SKO, iż po wygaśnięciu decyzji z dnia 23 czerwca 2005 r. (poświadczającej zgodność wyposażenia i warunków lokalowych) brak było możliwości prawnych po stronie przedsiębiorcy do dalszego wykonywania badań technicznych pojazdów, nie prowadzi wprost do tezy, że skarżący rażąco naruszył warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Zdaniem Sądu istotne dla rozstrzygnięcia było to, że w sytuacji, w której skarżący z odpowiednim wyprzedzeniem podjął starania o uzyskanie nowego poświadczenia zgodności - przed upływem ważności poświadczenia z 2005 r. - organ właściwy do wydania poświadczenia (Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego) nie orzekł w żaden sposób w sprawie i mimo monitów skarżącego nie wskazał stronie przyczyn, dla których nie załatwił sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Skarżący został zatem postawiony w sytuacji bez wyjścia, skoro jedynym działaniem Dyrektora TDT było bezzasadne (postanowienie to zostało uchylone w toku kontroli instancyjnej) zawieszenie postępowania wskutek uzyskania informacji o wszczęciu przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie orzeczenia zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów i skreślenia z rejestru działalności regulowanej, zaś właśnie brak poświadczenia wydawanego przez Dyrektora TDT spowodował, iż Starosta [...] wszczął postępowanie w przedmiocie orzeczenia zakazu prowadzenia działalności regulowanej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji obu instancji całkowicie pominęły ponadto przepisy art. 11 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), które miały istotne znaczenie dla oceny, czy fakt nieposiadania przez skarżącego przedsiębiorcę aktualnego poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych i stwierdzony fakt wykonania 120 badań technicznych pojazdów, pomimo braku tego poświadczenia w tej konkretnej sprawie, wskazują na rażące naruszenie warunków wykonywania działalności regulowanej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Sąd zauważył, że obowiązujący od dnia 10 kwietnia 2010 r. art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Pomiędzy złożeniem wniosku do Dyrektora TDT (w dniu 14 maja 2010 r.) a rozpoczęciem wykonywania badań technicznych pojazdów bez ważnego poświadczenia zgodności minął miesięczny okres, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., zaś okoliczności sprawy nie wskazują na to, że właściwy organ powiadomił skarżącego o tym, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, co wydłużyłoby termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy. Zatem mając na uwadze wyniki przeprowadzonej w dniu 25 maja 2010 r. przez pracownika TDT i pracownika Starostwa Powiatowego kontroli wyposażenia technicznego i warunków lokalowych należącej do skarżącego stacji kontroli pojazdów, P. B. mógł założyć, iż organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, nawet jeżeli faktycznie wydanie wnioskowanego poświadczenia nie miało miejsca. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji trudno postawić skarżącemu zarzut rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności regulowanej wskutek wykonania badań technicznych. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji obu instancji naruszyły w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisy prawa materialnego, błędnie stosując w sprawie art. 83b ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa o ruchu drogowym i art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także pomijając treść art. 11 ust. 1 i 9 ostatnio powołanej ustawy. Istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć także naruszenie przywołanych w uzasadnieniu przepisów prawa procesowego. Naruszenia te skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanych w obydwu instancjach. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło SKO, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 2 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego, to jest nieprzyjęcia przez Sąd pierwszej instancji i niedostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, podczas gdy poświadczenie wyposażenia i warunków lokalowych zgodnych z wymogami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań wydane w dniu 23 czerwca 2005 r. przez Dyrektora TDT, będące jedną z przesłanek warunkujących prowadzenie stacji kontroli pojazdów, utraciło ważność wcześniej niż po upływie 5 lat od daty jego wydania, z uwagi na zmianę stanu faktycznego, dla którego zostało wydane, wskutek zgłoszenia takiej zmiany w dniu 21 czerwca 2010 r. przez stronę, co oznacza, że w tak przedstawionym stanie faktycznym, przy odpowiednim zastosowaniu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mogło dojść do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że nierozpoznanie wniosku złożonego przez stronę w dniu 21 czerwca 2010 r. o wydanie poświadczenia w terminie skutkować powinno uznaniem, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy, ale nie wcześniej niż po upływie miesiąca od momentu złożenia wniosku (21 czerwca 2010 r.), co z kolei w sposób jednoznaczny wskazuje na rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów i powoduje utratę przez przedsiębiorcę uprawnień do wykonywania działalności regulowanej z mocy samego prawa (ex lege). W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że skoro w dniu 21 czerwca 2010 r. skarżący zgłosił Dyrektorowi TDT zmianę stanu faktycznego objętego poświadczeniem z dnia 23 czerwca 2005 r. (polegającą na zamontowaniu uniwersalnego urządzenia rolkowego do badania hamulców, umożliwiającego badanie motocykli), to z dniem zgłoszenia tejże zmiany stanu faktycznego dotychczasowe poświadczenie straciło ważność. W takiej sytuacji - po wystąpieniu okoliczności skutkującej zmianą stanu faktycznego dla wydanego poświadczenia - rozpatrywanie wniosku z dnia 14 maja 2010 r. stało się bezprzedmiotowe. Przyjmując prawidłową datę złożenia przez stronę wniosku o wydanie poświadczenia (to jest 21 czerwca 2010 r.) przy odpowiednim zastosowaniu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej można by uznać, że "uzyskanie" poświadczenia nastąpiło najwcześniej 21 lipca 2010 r. i od tej daty skarżący mógł prowadzić badania w stacji kontroli pojazdów. Tymczasem tylko w terminie 24 - 30 czerwca 2010 r. przedsiębiorca przeprowadził 120 badań technicznych w prowadzonej stacji kontroli pojazdów. Już przez sam fakt prowadzenia tych badań doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Niespełnienie przesłanki posiadania poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych, jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności, musiało skutkować wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów i w konsekwencji wykreśleniem działalności z rejestru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. W rozstrzyganej sprawie wyżej przytoczona reguła postępowania ma istotne znaczenie, bowiem skarga kasacyjna została zasadniczo oparta jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że naruszenie wskazanego wyżej przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź niewłaściwie oceni wpływ uchybień procesowych na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach błąd sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (zob. np.: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt: I OSK 106/11). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może przy tym skutecznie stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż zarzut jego naruszenia wymaga powiązania z odpowiednim przepisem bądź przepisami postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. Odnosząc powyższe rozważania do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej, poza zarzutem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 141 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie niezrozumiałe, przy czym także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na zrekonstruowanie treści zarzutów odnoszących się do postępowania, bowiem autor skargi kasacyjnej nawet nie wskazał na jakiekolwiek normy procesowe, które w jego ocenie mogły zostać naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r. (sygn. akt: II FSK 1045/10), że dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd pierwszej instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wymaganiom tym nie odpowiada rozpoznawana skarga kasacyjna. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że z powodu wyżej wskazanej wady skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów związanych z podstawą kasacyjną określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zarzuty te są bezzasadne, co przesądza o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej przytaczając przepisy o podstawach skargi kasacyjnej, przywołał także – poprzez jego wymienienie – przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., odnoszący się do naruszeniu prawa materialnego, przy czym skarga kasacyjna nie formułuje w tym zakresie żadnych zarzutów, co w sposób oczywiste uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie zaskarżonego wyroku także w granicach tej podstawy skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.