II GSK 184/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Uniwersytetu [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 790/11 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 790/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Uniwersytetu [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Decyzją tą ZUS utrzymał, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2006 r. o objęciu W. A. z tytułu wykonywania pracy u płatnika (Uniwersytet [...]) obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi (emerytalnym, rentowym, chorobowym, wypadkowym), obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz o wymierzeniu za tę osobę składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy – za okresy wskazane w decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (poprzednio właściwy w sprawie) odrzucił skargę Uniwersytetu [...] (postanowienie z dnia 2 września 2010 r. o sygn. akt I SA/Go 873/10). Sąd ten uznał bowiem, że sprawa rozstrzygnięta w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to odnosi się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do której art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej powoływana jako "u.s.u.s.") i art. 1, art. 477(8), art. 477(9) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) wymagają drogi cywilnej. Jednakże postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1385/10, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Uniwersytetu [...] i Prokuratora Okręgowego w [...], uchylił powyższe postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim. NSA orzekł, że art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, ale wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Zatem skoro z akt sprawy nie wynikało, że od decyzji ZUS z dnia [...] października 2006 r. wniesiono odwołanie do sądu powszechnego, to decyzja ta mogła być przedmiotem postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu przez ZUS, zaś wydane w toku tego postępowania decyzje administracyjne z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r. podlegały kontroli sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") co do zasady związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże w sprawie niniejszej zmienił się stan prawny, a to uprawniało Sąd pierwszej instancji do odstąpienia od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wspomniana zmiana stanu prawnego w sprawie nastąpiła na skutek uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10, o następującej treści "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". Na podstawie art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.) uchwale tej nadano moc zasady prawnej. Powołując się na fragmenty uzasadnienia wspomnianej uchwały SN, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z ustawą zasadniczą i wyczerpywałoby przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem rozpoznanie przez WSA skargi w sprawie nie należącej do kognicji sądu administracyjnego stanowi przyczynę nieważności postępowania. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargi kasacyjne od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyli: Uniwersytet [...] i Prokurator Okręgowy w [...]. W skardze kasacyjnej Uniwersytet [...] zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 153 i art. 193 p.p.s.a poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną i wykładnią prawa wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt II GSK 1385/10), który uznał za usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. oraz niezastosowanie się do tej oceny i wykładni, 2) naruszenie art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej we właściwości sądu administracyjnego wskutek uznania skargi za niedopuszczalną z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i jej odrzucenie, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 6 ustawy o Sądzie Najwyższym poprzez przyjęcie, że wojewódzki sąd administracyjny jest związany zasadą prawną zawartą w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10. W uzasadnieniu kasator stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie NSA dokonał już oceny prawnej, która wiązała Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie to obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do merytorycznego rozpoznania skargi. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wydanie przez Sąd Najwyższy zasady prawnej nie stanowi przypadku zmiany stanu prawnego, w którym możliwe jest odstąpienie od wykładni prawa wyrażonej przez NSA w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2010 r. W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 190 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że na skutek uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, zmienił się stan prawny w sprawie, który uprawniał Sąd pierwszej instancji do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej w orzeczeniu sądu kasacyjnego. W uzasadnieniu Prokurator Okręgowy stwierdził, że orzeczenia sądów nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Sąd pierwszej instancji był natomiast związany dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, a zatem nie powinien odrzucać skargi Uniwersytetu [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz dokonać jej merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie tych środków odwoławczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Wyznaczonym granicami skarg kasacyjnych zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej była ocena, czy Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, był uprawniony do odstąpienia od wiążącej go wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 1385/10, a więc do niezastosowania art. 190 p.p.s.a. z uwagi późniejsze wydanie przez Sąd Najwyższy uchwały zawierającej inną wykładnię przepisów prawa niż wskazana we wspomnianym orzeczeniu NSA. Przed przystąpieniem do oceny tak postawionych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2161/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/11, wydane w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i tożsamym stanie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wspomnianego postanowienia NSA z dnia 8 listopada 2011 r. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania jest jednak szerszy, bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. Należy zważyć, iż użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" trzeba rozumieć wąsko - jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej; nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08, LEX nr 550070): "Istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. w OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegajace obaleniu w dalszym postępowaniu". Trzeba zauważyć, iż odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony, bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, to wówczas tenże sąd pierwszej instancji nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98 - OSNAP 1999, nr 15, poz. 486; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08 - LEX nr 550070; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05 - LEX nr 190953; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06 – treść dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi sytuacja ta wystąpić może zupełnie wyjątkowo. Sądy te co do zasady orzekają bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a własnych ustaleń dokonują tylko w ograniczonym zakresie. Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie – po wydaniu wspomnianego orzeczenia sądu drugiej instancji a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania – przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w orzeczeniu wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.; por. także: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 420-421; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 - ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Jeśli którykolwiek ze składów orzekających sądów administracyjnych nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, to obowiązany jest do zastosowania procedury przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a., tzn. musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, które pozwalałyby Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1385/10. Tą okolicznością, w świetle art. 190 p.p.s.a., nie mogło być w szczególności podjęcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały z dnia 23 marca 2011 r. (której na podstawie art. 61 § 6 ustawy o Sądzie Najwyższym nadano moc zasady prawnej), zgodnie z którą "od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". Nie można bowiem uznać, że podjęcie przez Sąd Najwyższy uchwały spowodowało zmianę stanu prawnego, ponieważ orzeczenia sądów nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji nie był też związany oceną prawną zawartą w powyższej uchwale, gdyż nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego, zgodnie z art. 183 Konstytucji RP, ograniczony jest do sądów powszechnych i wojskowych. Sąd pierwszej instancji był natomiast związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.