II GSK 2161/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Z. w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/11 w sprawie ze skargi U.Z. w Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/11, odrzucił skargę U. Z. w Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek. Postanowienie zapadło na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy: Postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Go 636/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę U.Z. z siedzibą w Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Decyzją tą Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r., ustalającej – po kontroli przeprowadzonej u płatnika: U. Z. – wobec G. A. obowiązek ubezpieczenia społecznego w zakresie ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego, zdrowotnego i na Fundusz Pracy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga U. Z. na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie należy do właściwości sądów administracyjnych, lecz do właściwości sądów powszechnych i dlatego skarga ta podlegała odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1284/10, po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych U.Z. z siedzibą w Z. oraz Prokuratora Okręgowego w Z., uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do motywów rozstrzygnięć zawartych w uzasadnieniach orzeczeń NSA wydanych w analogicznych sprawach (postanowienia z dnia 7 grudnia 2010 r. II GSK 1386/10, sygn. akt II GSK 1385/10 i II GSK 1360/10). NSA podał, iż ustawa z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 2 wprowadza regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji administracyjnych, podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Tego rodzaju decyzją była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r., która zawierała pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Sądu Okręgowego – [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych w Z. Z akt sprawy nie wynika, aby od tej decyzji wniesiono odwołanie do sądu powszechnego, a zatem decyzja ta stała się ostateczna. Zdaniem NSA w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowił podstawę zaskarżonych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r., prawodawca określił, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istnieje zatem wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń, jako przewidujący taki wyjątek, powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstania kolizji pomiędzy postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Sąd podał, że kolizja taka miałaby miejsce w przypadku przyjęcia, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny – bowiem wówczas w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08, że art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, ale wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. NSA wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby od decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2006 r. wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takim stanie faktycznym decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. mogła być przedmiotem postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaś wydane w toku tego postępowania decyzje administracyjne z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. podlegały kontroli sądu administracyjnego. NSA stwierdził, iż odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi U. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. było nieprawidłowe i w konsekwencji naruszało przepisy, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. (stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Go 139/11 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jak to wskazano na wstępie, skargę tę odrzucił. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 190 p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może m.in. dotyczyć sytuacji, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie zmienił się stan prawny na skutek uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (I UZP 3/10), której na podstawie art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym ( Dz.U z 2002r., Nr 240, poz.2052 ze zm.) nadano moc zasady prawnej, zgodnie z którą " Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". W związku z tym, WSA uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, byłoby sprzeczne z ustawą zasadniczą i wyczerpywałoby przesłankę nieważności postępowania przed tutejszym sądem, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem rozpoznanie przez WSA skargi w sprawie nienależącej do kognicji sądu administracyjnego, stanowi przyczynę nieważności postępowania. U. Z. w Z. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 193 p.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną i wykładnią prawa wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1284/10), który uznał za usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz niezastosowanie się do tej oceny i wykładni. Uznając tę podstawę za usprawiedliwioną, NSA ocenił i przesądził, że decyzja ZUS odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ZUS w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek w sytuacji, gdy decyzja ZUS w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek stała się ostateczna z uwagi na niewniesienie od niej odwołania do sądu powszechnego - podlega kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, był związany tą oceną i zobowiązany do merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję ZUS w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek - tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z wydaniem przez skład 7 sędziów Sądu Najwyższego uchwały z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt: I UZP 3/10, zmienił się stan prawny i w związku tym Sąd pierwszej instancji nie jest związany oceną prawną dokonaną przez NSA; 2. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej we właściwości sądu administracyjnego wskutek uznania skargi za niedopuszczalną z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i odrzucenie skargi. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. nr 240, poz. 2052 z p. zm.) poprzez przyjęcie, że wojewódzki sąd administracyjny jest związany zasadą prawną zawartą w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt: I UZP 3/10). Jak podnosi skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności pozwalających Sądowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym postanowieniu NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1284/10. W tym kontekście zdaniem kasatora błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydanie przez Sąd Najwyższy uchwały, której nadano moc zasady prawnej, stanowi przypadek zmiany stanu prawnego, w którym możliwe jest odstąpienie od wykładni prawa wyrażonej w ww. orzeczeniu NSA. Pismem z dnia 21 października 2011 r. Prokurator Okręgowy z Z. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (z wyjątkiem nieważności postępowania z powodów wymienionych enumeratywnie w § 2 tego artykułu - do stwierdzenia której w niniejszej sprawie brak podstaw). W niniejszej sprawie spór w rzeczy samej sprowadza się do wykładni art. 190 p.p.s.a., który znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze tego artykułu skierowane jest bez wątpienia do Sądu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem Sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania wprowadzonego przez ustawodawcę jest jednak szerszy. W jego konsekwencji bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko Sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. Należy zważyć, iż użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym: "Istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opoubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegajace obaleniu w dalszym postępowaniu" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08 - LEX nr 550070). Trzeba zauważyć, iż odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98 - OSNAP 1999, nr 15, poz. 486; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08 - LEX nr 550070; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05 - LEX nr 190953; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06 - opublikowany na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi sytuacja ta wystąpić może zupełnie wyjątkowo. Sądy te co do zasady orzekają na podstawie akt prawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a własnych ustaleń dokonują tylko w ograniczonym zakresie. Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 - ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Jeśli którykolwiek ze składów orzekających sądów administracyjnych nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego to obowiązany jest do zastosowania procedury przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a., tzn. musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1284/10. Tą okolicznością w świetle art. 190 p.p.s.a., nie mogło być w szczególności podjęcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały z dnia 23 marca 2011 r., której na podstawie art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym nadano moc zasady prawnej, zgodnie z którą " Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". Nie można bowiem uznać, że podjęcie przez Sąd Najwyższy uchwały spowodowało zmianę stanu prawnego, ponieważ orzeczenia sądów nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji nie był też związany oceną prawną zawartą w powyższej uchwale, natomiast był związany w tej konkretnej sprawie, oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 183 Konstytucji RP nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego ograniczony jest do sądów powszechnych i wojskowych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.