II GSK 1892/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 530/18 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii w sprawie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Komendanta Głównego Policji 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 4 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 530/18 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, Spółka) na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej podmiotu starającego się o uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z [...] października 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: organ pierwszej instancji) negatywnie zaopiniował wniosek Spółki o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi wskazując na uzyskane od Policji niemieckiej informacje o tym, że członkowie zarządu Spółki: M.K. (Prezes zarządu) i P.S. byli notowani za naruszenie niemieckiej ustawy o materiałach wybuchowych, co dyskwalifikuje Spółkę w zakresie prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej na terenie Polski. Komendant Główny Policji (dalej: organ odwoławczy) postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. uchylił to rozstrzygnięcie wskazując na istotne braki w materiale dowodowym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji zwrócił się, w ramach pomocy prawnej, do Wydziału Koordynacji Współpracy Pozaoperacyjnej Komendy Głównej Policji oraz wystąpił do odpowiednich niemieckich jednostek o pisemne wyjaśnienie kwestii karalności M.K. i P.S. W odpowiedzi Nadprokurator w Berlinie poinformował, że P.S. został skazany przez Sąd Rejonowy w T. za dwukrotne naruszenie przepisów ustawy o materiałach wybuchowych na karę grzywny. Nie uzyskano natomiast szczegółowych informacji dotyczących postępowań karnych prowadzonych wobec M.K. Postanowieniem z [...] września 2017 r. organ pierwszej instancji ponownie negatywnie zaopiniował wniosek Spółki o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi z uwagi na brak gwarancji zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego w związku z realizacją działalności koncesjonowanej. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że M.K. i P.S. nie figurują w Krajowym Rejestrze Karnym Ministerstwa Sprawiedliwości, przy czym rejestr ten nie obejmuje informacji o skazaniach poza terytorium RP osób będących obywatelami innych niż Polska państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw trzecich. Natomiast według informacji uzyskanych z Europejskiego Systemu Przekazywania Informacji z Rejestrów Karnych – ECRIS, M.K. został dwukrotnie skazany wyrokami sądów niemieckich: z 18 lutego 2014 r. za nielegalny wywóz lub przywóz broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych na karę grzywny 50 stawek dziennych, każda w wysokości 10 euro oraz z 29 września 2014 r. za naruszenie zakazu posiadania lub noszenia broni. Natomiast P.S. został skazany przez sąd niemiecki wyrokiem z 17 września 2014 r. za nielegalny wywóz lub przywóz broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych na karę grzywny 90 stawek dziennych w wysokości 15 euro każda. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z niemieckim porządkiem prawnym skazania na karę grzywny do 90 stawek dziennych nie są wykazywane osobie fizycznej zwracającej się o informację na własny temat. Są jednak ujawniane organom prowadzącym postępowanie karne, a także niektórym organom administracyjnym. Z tego względu przedłożone przez M.K. oraz P.S. zaświadczenia o niekaralności takich informacji nie zawierały, natomiast znajdowały się one w systemie ECRIS, skąd pozyskały je polskie organy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia postanowień wydanych przez organy obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. WSA nie zgodził się ze skarżącą, że organy naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 i art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257; dalej: k.p.a.) skutkiem czego było błędne zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o materiałach wybuchowych i wydanie negatywnej opinii o skarżącej z powodu funkcjonowania w obrocie prawnym skazujących wyroków karnych wydanych wobec członków zarządu Spółki. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, że okoliczność naruszenia przez członków zarządu Spółki ustawodawstwa niemieckiego w odniesieniu do obrotu materiałami wybuchowymi (w tym: oszustwa, zniszczenie mienia, sprowadzenie zdarzenia niebezpiecznego, podpalenie, wypadek drogowy, nielegalny wywóz lub przywóz broni, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych), jak również orzeczony zakaz posiadania lub noszenia broni pozwala na uzasadnione domniemanie zaistnienia z tego tytułu zagrożenia dla bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, tj. bezpieczeństwa powszechnego. Uzasadniona jest bowiem obawa, że obywatele Niemiec dopuszczający się takich naruszeń na terenie swojego kraju, mogą naruszyć przepisy w ramach uzyskanej w Polsce koncesji. Zdaniem WSA, organy Policji zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, w szczególności podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przede wszystkim w zakresie pozyskania i uwierzytelnienia informacji o karalności członków zarządu Spółki, co następnie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu postanowień organów obu instancji. WSA podkreślił, że w świetle tych ustaleń i w oparciu o zebrane dokumenty, w tym dane z systemu ECRIS, brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego dowodu z przesłuchania członków zarządu skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa materialnego w sprawie. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 290; dalej: ustawa o materiałach wybuchowych), przed udzieleniem koncesji organ koncesyjny jest obowiązany, a przed wydaniem innych decyzji, o których mowa w ust. 1, może zasięgnąć opinii ministra właściwego do spraw gospodarki, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a., co oznacza, że organ przed podjęciem decyzji jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. WSA nie zgodził się ze skarżącą, że ocena organu nie może wykraczać poza przesłankę z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o materiałach wybuchowych – skazanie prawomocnym orzeczeniem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub umyślne wykroczenie skarbowe. W takim przypadku niecelowe byłoby zasięganie przez organ koncesyjny opinii podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy, ponieważ w tym zakresie ustalenia musi poczynić organ koncesyjny. Organ Policji winien wyrazić swoje stanowisko w sprawie przede wszystkim w kontekście przesłanki bezpieczeństwa publicznego, którego ochrona należy do ustawowych zadań Policji. Skargę kasacyjną wniosła [A.] Sp. z o.o. zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 86 i art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) zaniechaniu przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a w dalszej kolejności skutkujące oddaleniem skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na potrzeby ustaleń dotyczących strony podmiotowej czynów (umyślność, nieumyślność), za które skazano członków Zarządu skarżącej Spółki, właściwości i warunków osobistych członków Zarządu oraz ich zachowania po popełnieniu wspomnianych czynów, a także rozpatrzenia wynikających z rzeczonego materiału sprzeczności w zakresie funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnych wyroków skazujących członków Zarządu skarżącej za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, przy czym tylko tak ukształtowany materiał dowodowy pozwalał na dokonanie obiektywnej oceny w przedmiocie rękojmi prowadzenia przez skarżącą – za pośrednictwem swoich organów – koncesjonowanej działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli; b) zaaprobowaniu dokonanej przez organy obu instancji dowolnej oceny dowodów sprowadzającej się do przyjęcia, wyłącznie w oparciu o fakt zapadłych w 2014 r. wyroków skazujących wobec członków Zarządu skarżącej Spółki za czyny popełnione na terytorium państwa obcego, iż w stosunku do tych osób istnieje uzasadnione domniemanie spowodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a w konsekwencji wydanie negatywnej opinii wobec skarżącej, podczas gdy od popełnienia rzeczonych czynów upłynął już okres ponad 4 lat, od tego czasu wymienieni nie wchodzili w konflikt z prawem, zaś pozostałe notowania o charakterze karnym członków zarządu Spółki dotyczą lat wcześniejszych i nie są związane z naruszeniem ustawodawstwa niemieckiego w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania. Zdaniem NSA skarga ta nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zdaniem NSA nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 86 i art. 80 oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 tej ustawy. Niezasadność tego zarzutu ma dwojakie podstawy. Pierwszą z nich jest wadliwość formalna tej części skargi kasacyjnej, która skutkuje tym, że NSA może odnieść się do stawianego zarzutu tylko w zakresie, jaki daje się jednoznacznie ustalić na podstawie uzasadnienia skargi. Wprawdzie wady formalne skargi kasacyjnej powinny, co do zasady, skutkować odmową oceny jej zarzutów, to jednak w tym zakresie orzecznictwo dokonało pewnej liberalizacji i merytoryczne odniesienie się do wadliwych zarzutów jest możliwe, ale tylko w ograniczonym zakresie, a więc takim, jaki można niewątpliwie ustalić na podstawie jej uzasadnienia (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). NSA zwraca uwagę, że taki ograniczony zakres badania zaskarżonego wyroku, na podstawie ułomnej formalnie skargi kasacyjnej, wynika z tego, że skarga kasacyjna w p.p.s.a. jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego też powodu jej sporządzenie zostało powierzone zawodowemu pełnomocnikowi. Skarga kasacyjna Spółki nie spełnia tak przedstawionych założeń. Przede wszystkim nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Bez wątpienia sąd ten nie mógł naruszyć przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego bowiem żaden sąd administracyjny takich przepisów nie stosuje. Wydaje się oczywiste, że naruszyć można tylko te normy prawne, które były stosowane przez dany podmiot, albo które powinny być stosowane, ale ich nie zastosowano. Sądy administracyjne nie stosują przepisów procedury administracyjnej. Ich ustrojową rolą jest kontrola stosowania takich przepisów przez organy administracji publicznej, zatem działaniem niezgodnym z prawem po stronie tych sądów może być wadliwe dokonanie tej kontroli. Wada w tym zakresie zawsze musi być łączona z niezgodnym z prawem stosowaniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wychodząc z tego założenia, będącego podstawą normatywną działania sądów administracyjnych i odwołując się do uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć należy, że Spółka dopatruje się w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu jej skargi w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego orzekania, bowiem organy Policji wydały postanowienie z naruszeniem art. 80, art. 86, art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Zdaniem Spółki organy nie oceniły, czy członkowie zarządu Spółki ubiegającej się o koncesję byli skazani w Niemczech za przestępstwa umyślne, bowiem umyślność takich czynów jest warunkiem przesądzającym o przyznaniu koncesji na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o materiałach wybuchowych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że stanowisko Spółki jest niezasadne. Z tego powodu przyjąć trzeba i jest to druga płaszczyzna niezasadności rozpoznawanej skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych udzielając opinii w trybie art. 106 § 2 k.p.a. mają wypowiedzieć się co do zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego ze strony podmiotów ubiegających się o koncesję. Organy opiniujące nie zostały zobowiązane do wykazywania takiego zagrożenia przez odniesienie się do jednoznacznie wskazanych kryteriów ustawowych. Zatem dla poprawności takiej opinii nie ma znaczenia charakter popełnionych naruszeń prawa, a szczególnie rodzaj winy przypisany w konkretnych wyrokach skazujących. Te okoliczności są istotne dla organu koncesyjnego, a nie organu wydającego opinię. Wprost to wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o materiałach wybuchowych, a więc przepisu będącego podstawą decyzji rozstrzygającej o koncesji. Opinia, co oczywiste, takim rozstrzygnięciem nie jest. Orzecznictwo w tym zakresie jest jednoznaczne, że tego rodzaju opinia, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych, jest tylko rekomendacją, że działalność podmiotu ubiegającego się o koncesję nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu. Stanowi ona tylko jeden z elementów całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie koncesyjnej i nie ma charakteru wiążącego (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2904/14, orzeczenie dostępne na stronie internetowej CBOSA). Zatem opinia wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych, wskazując na naruszenia prawa, jakich dopuściła się osoba fizyczna lub osoby tworzące spółkę, albo wchodzące w skład organów, bądź działające w jej imieniu, może uwzględniać wszelkie naruszenia prawa, jakich dopuściły się te podmioty, a nie tylko te, które były dokonane z winy umyślnej. Jest tak dlatego, że organ opiniujący to nie organ koncesyjny, a więc nie mają do niego zastosowania reguły określone w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o materiałach wybuchowych. Z tych powodów skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną, co ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. musiało skutkować jej oddaleniem (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 480 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed NSA (pkt 2 sentencji).