II GSK 1907/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie Krystyna Anna Stec (spr.) NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S., H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 89/11 w sprawie ze skargi H. S., H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt II SA/Sz 89/11 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego - oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zarządca drogi wymierzył H. i H. S. (skarżący) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. H. o powierzchni 125 m2 na prawach wyłączności - pod komis samochodowy, bez zezwolenia, w terminie od dnia [...] grudnia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. Podczas kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2008 r. stwierdzono, że pomimo wymierzenia kary pieniężnej, strona nadal zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Przeprowadzone pomiary wykazały, że granice zajęcia pasa drogowego, a tym samym jego powierzchnia 125 m2 nie uległy zmianie w stosunku do ustalonych w trakcie poprzednich oględzin. Okoliczności te zostały udokumentowane protokołem z kontroli oraz dokumentacją zdjęciową. Po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, organ wyznaczył termin oględzin na dzień [...] lipca 2010 r. Protokoły oraz dokumentacja zdjęciowa z kolejnych kontroli – przeprowadzonych [...] sierpnia, [...] października, [...] grudnia 2008 r. oraz [...] marca i [...] lipca 2009 r., a także [...] grudnia 2009 r. - potwierdziły fakt zajęcia bez zezwolenia pod komis samochodowy pasa drogowego o powierzchni 125 m2. Do akt sprawy dołączono także protokół i dokumentację zdjęciową z oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2010 r. - w związku z wszczęciem postępowania w sprawie wybudowania w pasie drogowym ogrodzenia - z których wynika, że stan zajęcia pasa drogowego nie uległ zmianie. Brak ogrodzenia i dostępność terenu stwierdzono podczas kontroli [...] maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta S. wymierzył skarżącym karę pieniężną w wysokości 37.850,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. H. w S., działka nr [...] "dr" oraz [...] "dr" z obrębu [...], o powierzchni 125 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny - oddalając skargę - wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, natomiast za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12). Wobec powyższego - w ocenie Sądu I instancji - zarządca drogi stwierdzając, że doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ma obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Sąd jako prawidłowe przyjął ustalenie, że ul. H. w S. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2000 r. Przebieg granicy działek przy ul. H. [...] (granica nieruchomości stanowiącej własność skarżących - następnie Gminy S. - i granica działki drogowej ul. H., stanowiąca jednocześnie granicę pasa drogowego), co ustalono na podstawie dokumentów geodezyjnych oraz opinii Biura Geodety Miasta. Zdaniem Sądu, w oparciu o ww. dokumenty, wykazano że skarżący od 2000 roku, tj. od daty, gdy nastąpiło wydzielenie ich działki na poszerzenie ul. H., mieli świadomość, że zajmowany przez nich pas terenu jest elementem pasa drogowego. Potwierdza to zresztą opinia geodety, z której wynika, że w 2000 roku okazano stronom granice działek. Ustalenia te nie zostały przez skarżących w żaden prawem określony sposób zakwestionowane. Sąd przyjął też, że o bezprawności zajmowania pasa drogowego w okresie bezpośrednio poprzedzającym okres, za który nałożono na skarżących karę pieniężną w niniejszym postępowaniu, prawomocnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 364/09. W uzasadnieniu wyroku WSA wywiódł, że przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, iż dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. Nieistotna jest przy tym ani przyczyna braku zezwolenia, ani też okoliczności powstania zajęcia. Istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego uprawnienia nie posiadał i był tego świadomy. H. i H. S. skargą kasacyjną zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wskazanego w skardze przez skarżących pisma kierownika Pracowni Zasobu Geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i kartograficznej w S. z dnia [...] listopada 2010 r., a w szczególności do zawartego w tym piśmie zdania "Granica działki od strony ul. H. biegnie po istniejącym ogrodzeniu – sprawdzono graficznie"; wpływ tego naruszenia na wynik sprawy polega na tym, że pismo to – według skarżących – było głównym dowodem tego, że to nie Państwo S. zajęli pas drogowy ul. H. tylko Gmina S. zajęła część ich nieruchomości na poszerzenie ul. H.; b) art. 134 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. w odniesieniu do płotu postawionego jeszcze w czasach, gdy sporny teren (fragmenty działek nr [...] i [...]) nie był jeszcze pasem drogowym; wpływ tego naruszenia na wynik sprawy polega na tym, że zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. w tej sprawie spowodowałoby bezzasadność nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez wygrodzenie płotem części działek nr [...] i [...]; 2. naruszenie prawa materialnego: a) art. 38 ust. 1 u.d.p. przez niezastosowanie tego przepisu w odniesieniu do płotu postawionego jeszcze w czasach gdy sporny teren nie był pasem drogowym (chodzi tu o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, co zawiera w sobie również brak zastosowania tego przepisu – nie odniósł się do niego ani Sąd I instancji ani organy obu instancji; b) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. – poprzez błędną wykładnię zawartego w tym przepisie zwrotu "zajęcie pasa drogowego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że to nie skarżący dokonali zajęcia pasa drogowego tylko Gmina S. zajęła część ich nieruchomości – co potwierdza załączone do akt pismo z [...] listopada 2010 r. Status płotu ogradzającego dawną nieruchomość skarżących należało rozpatrywać w kontekście art. 38 ust. 1 u.d.p. – za czym przemawia orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 575/09). Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w sprawie występuje fundamentalny problem: czy zajęcie pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może polegać na działaniu biernym (w zaniechaniu rozebrania czegoś, co znajdowało się na danym terenie zanim stał się on pasem drogowym). W istocie bowiem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na tym właśnie polega w tej sytuacji zarzut organów obu instancji wobec Państwa S., z którym WSA się zgodził. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu prawem przewidzianych podstawach - tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 tego art.) - w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni przepisu, który stanowił podstawę prawną nałożenia spornej kary pieniężnej. Wskazać bowiem należy, że tylko prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego pozwala ocenić jakie fakty mają w sprawie znaczenie, jakich ustaleń – celem prawidłowego zastosowania tego przepisu - należało dokonać. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni przychyla się do poglądu, wyrażonego w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 364/09, że prawidłowe odczytanie znaczenia "zajęcia" pasa drogowego - w rozumieniu cytowanego uregulowania - wymaga odniesienia się do uregulowań zawartych w ust. 4-6 art. 40 ustawy. I tak, zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego /.../ ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego /.../. Ust. 5 stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego /.../ ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego /.../. Z kolei stosownie do ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego /.../ ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle brzmienia przytoczonych regulacji brak podstaw by odstąpić od poglądu, że to nie akt "zajęcia", lecz czas faktycznego "zajmowania" pasa drogowego (liczba dni) jest elementem obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata z kolei jest podstawą obliczania wysokości kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego, m.in. dokonanego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Uzasadnione jest zatem stanowisko, że ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Tak więc karze - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu czyli zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., jest zajmowanie - jako utrzymujący się stan rzeczy. Zgodzić należy się też z tym, że zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oznacza brak woli zarządcy drogi na taki stan, wyrażonej w decyzji administracyjnej. Zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., jest zajęciem samowolnym. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - w świetle omawianej regulacji - podlega przy tym karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Wobec powyższego zarzut dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p., nie może być uznany za usprawiedliwiony i nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu wskazuje zatem, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - wymaga ustalenia czy pas drogowy był "zajmowany" w rozumieniu ww. przepisu, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni) zajęcie to trwało. Takie ustalenia w sprawie zostały poczynione. Poza sporem Sąd I instancji, orzekając w sprawie, za prawidłowe przyjął ustalenia organów - poczynione na podstawie protokółów przeprowadzonych kontroli jak i wykonanej dokumentacji zdjęciowej – że w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2010 r. skarżący zajmowali pas drogowy ul. H. o powierzchni 125 m2 – "pod komis samochodowy". Skarga kasacyjna w żadnej mierze ustaleń tych nie podważa. Ustalenia te wskazują natomiast, że chybiony jest także zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. – przez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Istotnie na gruncie tej regulacji przyjmuje się ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego – jeśli obiekty te lub urządzenia były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian, dotyczących samego pasa drogowego (v. powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 575/09.). Jednakże niekwestionowany w sprawie stan faktyczny wskazuje, że zajęcie pasa drogowego stwierdzono w związku z prowadzonym w tym pasie komisem samochodowym. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej to nie "bierne działanie" i "zaniechanie rozebrania" płotu spowodowało nałożenie kary pieniężnej. Istniejące ogrodzenie, w granicach którego funkcjonował komis samochodowy – w istocie posłużyło do obliczenia realnie zajmowanej powierzchni. W tym stanie faktycznym Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu wadliwego niezastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 u.d.p. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów określa elementy uzasadnienia wyroku. Według tej normy prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Przepis niewątpliwie ma charakter proceduralny, wobec czego zarzut jego naruszenia może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko, gdy ewentualne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w braku odniesienia się do jednego z dowodów sprawy, nadto wnioskowanego na okoliczność nieistotną dla jej rozstrzygnięcia. Jak już bowiem powiedziano ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego pozostaje w związku z funkcjonowaniem komisu samochodowego nie zaś w związku z istniejącym tam ogrodzeniem. Objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uzasadnienie zarzutu wskazuje, że naruszenie tego przepisu strona wiąże z niezastosowaniem w sprawie art. 38 ust. 1 u.d.p. – co było już przedmiotem rozważań. Z tych wszystkich względów żadna z podstaw kasacyjnych nie znajduje usprawiedliwienia. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.