II GSK 1907/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 442/12 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz S. M. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 442/12 oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. M. [...] grudnia 2004 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzją z [...] listopada 2005 r. przyznano mu płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu [...] października 2006 r. oraz [...] lipca 2007 r. została przeprowadzona kontrola realizacji zobowiązania zalesienia gruntów rolnych. W wyniku stwierdzonych rozbieżności w powierzchni zadeklarowanej i zalesionej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 2005 r. Następnie została wydana decyzja z [...] stycznia 2008 r. (nr [...]), którą uchylono decyzję dotychczasową i przyznano S. M. płatność na zalesianie gruntów rolnych w wysokości uwzględniającej wynik kontroli. S. M. wniósł odwołanie od tej decyzji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 października 2008 r., sygn. akt: V SA/Wa 1564/08, uwzględnił skargę S. M. i uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym [...] maja 2009 r. przeprowadzona została III kontrola na miejscu, która potwierdziła niezgodność powierzchni zalesionej z zadeklarowaną oraz dodatkowo brak nachylenia terenu powyżej 12 stopni. Na podstawie posiadanej dokumentacji (w tym wyników z kontroli na miejscu), uznano, że beneficjent nie dotrzymał podjętego zobowiązania zgodnie z planem zalesienia. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. [...] lipca 2009 r. wydał nową decyzję w sprawie (nr [...]) o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. Po wniesieniu przez skarżącego odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] października 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi S. M., wyrokiem z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1040/10 uchylił, tę ostatnio wymienioną decyzję, uznając że organ nie wywiązał się w całości z zaleceń zawartych w wyroku z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1564/08. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z 26 lipca 2011 r. uchylił decyzję z [...] listopada 2005 r. o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Organ wyjaśnił, że przeprowadzona [...] maja 2011 r. kontrola na miejscu wykazała, że sporządzony przez Nadleśnictwo D. plan zalesienia nie potwierdza stanu faktycznego dotyczącego nachylenia terenu powyżej 12 stopni. W naliczeniu płatności przyjęto łączną powierzchnię 26,06 ha, stwierdzoną przez inspektorów terenowych zgodnie z raportem z V kontroli na miejscu. Jednakże w sprawie nie zastosowano sankcji z uwagi na poznane nowe fakty dotyczące zajęcia części działki ewidencyjnej nr 5/5 pod drogę. Po wniesieniu odwołania przez S. M., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2011 r. Organ odwoławczy podał, że przeprowadzona IV kontrola wykazała powierzchnię zalesioną na działce ewidencyjnej nr 5/9 (wg nowego stanu faktycznego po udokumentowaniu zajęcia części gruntu pod drogę wojewódzką) wynoszącą 26,06 ha. Powierzchnia stwierdzona grodzenia uprawy siatką dwumetrową wynosi 22,41 ha. Powierzchnia stwierdzona na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni wynosi 0,60 ha. Podczas V kontroli na miejscu ten stan faktyczny został potwierdzony w odniesieniu do powierzchni zalesionej oraz grodzenia uprawy siatką. Powierzchnia stwierdzona na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni wynosi 0,61 ha. W związku z ustaleniem korzystniejszej powierzchni dla beneficjenta do wyliczenia, płatności powierzchni na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni zostały zastosowane wyniki pomiarów z V kontroli na miejscu. Organ uznał więc, że wyniki IV kontroli odzwierciedlają stan faktyczny w sprawie. Powyższe wyniki potwierdziła V kontrola, z korzystniejszą powierzchnią dla beneficjenta o 0,01 ha na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni. Dyrektor ARiMR podkreślił, że strona nie może ponosić sankcji z tytułu stwierdzonej powierzchni zalesienia oraz sankcji z tytułu grodzenia natomiast nie wykazano podstaw do odstąpienia sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchnia na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni. S. M. wniósł skargę na decyzję z [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę zauważył, że w sprawie wniosku S. M. z [...] grudnia 2004 r. WSA w W. wypowiadał się już dwukrotnie w wyrokach z 23 października 2008 r. sygn. akt: V SA/Wa 1564/08 oraz 3 grudnia 2010 r. sygn. akt: V SA/Wa 1040/10. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w drugim z wymienionych orzeczeń, organ był zobowiązany do zbadania, czy podanie określonej powierzchni we wniosku, jest zawinione przez beneficjenta, a więc czy w sytuacji, gdy ewentualnie zastosowanie w sprawie mógłby mieć art. 68 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zasadne jest obciążenie go sankcjami. Ponadto organ był zobowiązany do ustalenia zmiany kwalifikacji prawnej nieruchomości oznaczonej jako działka 5/5 zajętej przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich pod drogę. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, przeprowadzając IV i V kontrolę. Ponadto z kontroli tych organ przyjął korzystniejsze dla skarżącego wyniki. Organ zastosował się również do wskazań WSA poprzez ustalenie powierzchni zajętej przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich oraz uzyskanie informacji o stanie prawnym zajętej pod drogę działki ewidencyjnej. W związku z tymi ustaleniami, uznano różnicę pomiaru powierzchni całkowitej oraz powierzchni grodzenia jako błąd niezawiniony przez beneficjenta a organ w tej sytuacji prawidłowo odstąpił od sankcji wymieniowych w art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a beneficjent otrzymał płatność do faktycznie zalesionej powierzchni. Sąd wyjaśnił również, że wysokość stawek wsparcia na zalesienie oraz premii pielęgnacyjnej uzależniona jest od warunku czy zalesiana powierzchnia znajduje się na terenach o korzystnej konfiguracji czy też na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni. Przeprowadzona V kontrola na miejscu wykazała, iż sporządzony przez Nadleśnictwo D. plan zalesienia nie potwierdza stanu faktycznego dotyczącego nachylenia terenu powyżej 12 stopni. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 30 pkt 4 Rozporządzenia 796/2004. Organ przy prowadzeniu postępowania dotyczącego przedmiotowej sprawy zadośćuczynił konieczności korzystania przy wyjaśnieniu spornych kwestii ze wszystkich dostępnych środków dowodowych. W ocenie Sądu, decyzje w sprawie zostały wydane na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Jego ocena została następnie prawidłowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Oznacza to że nietrafne były zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ prawidłowo wykonał, także czynności kontrolne do których był zobligowany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz uwzględnił okoliczności dotyczące zmiany stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych nastąpiło w sposób prawidłowy, a decyzja administracyjna wydana w tym zakresie odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż ujawnione w toku postępowań kontrolnych różnice w zakresie powierzchni nieruchomości oraz nachylenia terenu stanowią nowe okoliczności i dowody uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przez organ administracji art. 146 § 1 k.p.a., w świetle którego uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest niedopuszczalne, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to poprzez niezastosowanie art. 8 k.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania w wyniku wznowienia postępowania rozstrzygnięcia powodującego ujemne skutki dla skarżącego działającego w zaufaniu do organów administracji opierającego się na wydawanych przez nie dokumentach urzędowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, wydaną po uprzednim wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z [...] listopada 2005 r. Sądowa kontrola decyzji wydanych po wznowieniu postępowania powinna swym zakresem obejmować przede wszystkim zbadanie zaistnienia podstaw wznowienia stwierdzonych przez organ administracji publicznej, a w przypadku gdy doszło do uchylenia decyzji dotychczasowej także czy nie wystąpiły w tym zakresie ograniczenia, o których mowa w art. 146 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie. W dotychczasowym toku postępowania WSA nie wypowiedział się w ogóle, czy w sprawie wystąpiła przyjęta przez organy podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. czy istotnie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne w tym zakresie było zbadanie, czy ustalenia i wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej po wydaniu decyzji z [...] listopada 2005 r., mogą być traktowane jako nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne w sprawie. Przeprowadzenie przez WSA kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym aspekcie jest warunkiem wstępnym dalszej oceny jej zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że warunkiem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest pojawienie się tylko takich dowodów lub okoliczności, które łącznie spełniają następujące warunki: są istotne dla sprawy, są nowe i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi administracyjnemu. W związku z tym uwzględniając okoliczności sprawy, Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć, czy istotnie ujawnienie innej powierzchni i kąta nachylenia działki przeznaczonej pod zalesienie po wydaniu decyzji z [...] listopada 2005 r. stanowi nową okoliczność w sprawie. Należy przy tym pamiętać, że do wniosku o przyznanie płatności skarżący dołączył dokumenty dotyczące powierzchni gruntu oraz plan zalesienia, a warunkiem przyznania płatności było stwierdzenie przez nadleśniczego wykonanie zalesienia zgodnie z planem. Organ przyznający płatność na zalesienie gruntów rolnych na podstawie posiadanych dokumentów ustalił stan faktyczny, który uzasadniał przyznanie skarżącemu płatności w pełnej wysokości. Zmiana ustaleń dotyczących powierzchni i kąta nachylenia terenu była wynikiem pozyskania nowych dowodów tj. protokołów kontroli przeprowadzonych już po wydaniu decyzji z [...] listopada 2005 r. Wspomniane protokołu niewątpliwie nie są nowymi dowodami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie istniały w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2005 r. Podkreślić trzeba, że przy ocenie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. najistotniejszym warunkiem jest istnienie okoliczności (lub dowodów) w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. O ile powstały one pod dacie wydania decyzji ostatecznej, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Warunek ujawnienia nowych okoliczności lub dowodów odnieść należy do organu, a nie do strony. Chodzi tu o sytuację, gdy organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. W związku z tym konieczne było rozważenie, jakie w istocie przyczyny (okoliczności, dowody) stanowiły podstawę wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął ten istotny, z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, aspekt sprawy. Sąd pierwszej instancji nie ocenił także zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia poszanowania przez organy administracji publicznej art. 146 § 1 k.p.a. Obowiązek Sądu rozważenia omawianej kwestii wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza badanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy przypomnieć, że jedną z negatywnych przesłanek, ograniczających możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania może jest upływ terminu przedawnienia. Wprowadzenie tej przesłanki stanowi wyraz kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 11 wydanie Warszawa 2011, s. 566). Innymi słowy, zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona ściśle określonymi prawnymi ramami czasowymi. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza dwa rodzaje terminów przedawnienia: dziesięcioletni – dla przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz pięcioletni – dla przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a k.p.a. Są to terminy prekluzyjne. Należy przy tym podkreślić, że z art. 146 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie wznowienia postępowania jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227). Nie ulega wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla określenia, czy zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 146 § 1, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji powinno być w odpowiedni sposób udokumentowane. Obowiązkiem organów administracyjnych jest zatem wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, jeśli doręczone – to komu i w jakim dniu. WSA kontrolując zaskarżoną decyzję nie odniósł się do wykonania przez organy orzekające w sprawie wspomnianego obowiązku, a w konsekwencji nie skontrolował, czy w sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka uchylenia decyzji z [...] listopada 2005 r. Sąd pierwszej instancji mając na względzie powyższe uwagi, ponownie zbada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś oceni, czy w sprawie zaistniała podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz czy uchylenie decyzji dotychczasowej nie nastąpiło z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.